A. 刘光溪：《发展小金融 铸就大事业》
发展小金融 铸就大事业 2015年 中国金融
—云南大力发展小微金融的重要意义
云南省金融办党组书记 主任 刘光溪
金融业发展如同缤彩纷呈的生物界一样，是一个分层有序的发展格局，以满足不同实体经济的金融服务需求。发达国家金融体系既有大型金融控股集团，也有中型地方性金融机构，但更多的是数量上占优的小微金融组织。大型金融集团主要在全球范围内配置资源，满足国家对外发展战略的需要。地方性金融机构主要在州内从事经营活动，以推动地方经济发展为己任。小微金融组织主要对社区、农户和中小微企业提供金融服务，促进经济薄弱领域和落后地区的开发。这些金融体系如同一个完整生态系统，形成不同的自然分工，充分发挥对资源的基础性配置功能，成为工业化进程的重要推手。发达国家金融服务体系形成这样一个有机统一体，不是一蹴而就的，而是在工业化进程中长期实践积累所形成的结果。新兴市场国家的工业化进程毫无疑问借鉴了这样有效的金融发展模式，迅速地推动了资本积累与积聚，在较短时间里完成了工业化。广大发展中国家特别是发展中的大国，如果要想缩短工业化进程，借鉴发达国家金融业发展经验，可起到他山之石，可以攻玉之攻效。
中国30多年的金融体制改革，主要形成以国有大中金融机构为主体的大金融体系，并没有改变大一统金融体制下金融资源上沉和上移的状况，向大中城市和发达地区集中，区域二元金融和城乡二元金融成为必然。金融是经济腾飞的引擎，中国到2020年要全面建成小康社会，加快推进工业化进程，就必须打破大金融体系一统天下的现状，在金融重点领域和关键环节取得突破，大力培育适合于当地经济社会发展的小微金融，形成分层有序、分工互补的现代金融体系，既支持大项目大投资的建设，也支持三农经济、民营经济和中小微企业的发展，才能加速推进贫困地区的现代化进程。为此，全国第四次金融工作会议提出“要深化农村金融改革，培育发展新型农村金融机构，采取有效措施支持小金融机构发展，建立有利于小微企业发展的融资机制”，党的十八大报告、《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》和《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》等多次支持地方政府建立小微型金融机构，形成小金融大经济，小金融大产业，小金融大事业，小金融大发展和小金融大世界的发展格局。
一、小微金融所蕴含的理论基础和实践内涵
国家高度重视小微金融的发展，主要是现有大金融体系导致经济薄弱领域和经济落后地区金融服务空心化，严重地制约了当地经济社会的发展。因此，大力培育村镇银行、小贷公司、农村资金互助社、农村合作银行及私募股权基金等小微金融，促进当地经济开发与开放，成为这些地区加快推进工业化进程的重要选择。
（一）小微金融是一种内生性金融服务需求
小微金融主要诞生在农村地区、落后地区以及其它金融服务薄弱领域。这些区域的货币化、商业化和市场化程度虽然较低，但经过30多年的改革开放，已经具备了一定的经济金融剩余，为各种小微金融的诞生提供了前提条件。同时，这些区域普遍处于经济起飞的前期阶段和准备阶段，需要充分发挥金融对资源的基础性配置功能，才能加速资本与财富的积累。小微金融作为经济社会发展到一定阶段后根据市场需求自发产生的民间金融，它的出现较好地弥补了这些区域大中金融普遍缺乏所留下的金融服务空白，主要体现出草根性、基层性和内生性的信用本质，是金融发展的原生态模式。
（二）小微金融大多是一种关系型融资模式
经济薄弱区域的客户零星分散或者规模较小，信用信息分散且流动相对滞后，总体资金需求量较大，但数量分散，需要大量小额、流动性较高的金融服务，这无疑加大了大中金融机构的经营成本。在金融资源稀缺的条件下，大多数大中金融机构并不对这些区域提供金融服务，仅仅是象征性履行一定社会责任。小微金融作为一种诞生于当地、发展立足于当地的金融机构，经营规模相对较小，所能承受的风险也较低，但具有机动灵活的经营特点，很容易与农户、中小微企业建立长期合作关系。这是一种基于信誉、血缘、地缘、友缘的关系型融资，主要是长期与当地借款人合作，建立起一种相互信任、相互了解关系，从而能够准确判断这些客户的信用信息和信用能力，提供无抵押、无担保信用融资，有效地解决了经济金融薄弱区域信贷市场上由于借贷双方信息不对称所造成的信贷配给，成为这些区域经济社会发展的重要推手。
（三）小微金融是金融市场化最彻底领域
经济薄弱区域既是大中金融机构不愿意或者不可能提供的服务对象，更是国家金融管理部门鞭长莫及的地区。这些区域所诞生的小微金融机构以各种身份从事信用融资活动，不存在国家统一的监管限制，市场准入门槛较低或者根本不存在市场准入限制，主要是根据市场需求成立不同的金融组织，设计出不同的金融产品，资金成本借贷双方自主决定，融资模式和服务方式根据借贷双方需要自行设计，满足不同融资对象的差异化金融服务需求。小微金融经营活动真正体现了金融运行的基本规律，即风险与收益相匹配的市场原则，成为我国金融市场化最直接、最彻底的区域。这些区域虽然普遍存在高利贷融资现象，产生了一定金融风险，但主要是信用资金极度匮乏所造成。只有加快推进金融市场化改革，才能从根本上解决这些区域所存在的问题和困难。
（四）小微金融是现代金融服务业的重要组成部分
一个完整的现代金融服务体系如同有机统一的生物系统，形成不同自然分工，满足不同融资主体的多样化金融服务需求。大金融主要为大项目、大投资和大企业服务，小微金融主要为经济薄弱区域和小微企业提供服务。在大多数小微企业成长过程中，其孵化早期融资主要依赖于小微金融机构如私募股权、互联互保、担保公司、互助性资金等提供金融支持。即使当小微企业成长到一定阶段后，大多数主要从中小银行机构获得资金支持。这主要是信贷市场存在信息不对称，大中金融机构与中小微企业建立长期合作关系，不符合其规模经营的特点，需要耗费大量的成本，并不一定获得较好收益。相反地，小微金融作为一种诞生于当地的内生性金融组织，长期与当地客户建立合作关系，成为企业孵化阶段和成长早期阶段最主要的资金支持者，是现代金融服务体系重要组成部分。
（五）小微金融是普惠金融的主要载体
中国30多年的金融体制改革，主要是形成国有大金融的发展格局。这是两方面原因所造成，一是我国经济体制是在高度集中计划经济体制上进行渐近式改革，特别是在金融领域，主要坚持了风险优先的监管原则，认为金融风险的出现主要来自民间、民营金融机构，从而严格限制民间资本主发起设立金融机构；二是我国经济发展正处于起飞的前期阶段，需要在较短时间里聚积一定的经济金融剩余，建立强大的民族大工业，这必然导致经济金融二元结构。结果，这种制度安排造成经济落后区域普遍存在较为严重的金融压抑，国家通过金融管制严格限制民间金融的发展。这种扭曲的制度安排导致地下金融、灰色金融普遍存在，满足经济薄弱区域的金融服务需求。伴随着经济体制改革的不断深入发展，人们逐步加深了对市场经济运行规律的本质认识，引导这些民间金融规范化、阳光化经营，建立各种类型的小微金融机构成为不可逆转的趋势。小微金融因此成为普惠金融的主要载体，是进一步释放和激发市场主体活力的红利。
二、现阶段大力发展小微金融意义重大
小微金融具有大型金融所不具备的优势，成为当前社会各界普遍关注的焦点和热点问题，国家近年来也出台了许多政策措施，大力扶持小微金融的发展。地方政府试点各类小微金融机构，并通过税收优惠、贷款风险补偿机制等方式，鼓励和引导小微金融机构的发展。国家和地方两级政府高度重视小微金融机构发展，主要是由现阶段中国经济发展亟需小微金融提供服务。
（一）发展小微金融是全面建设小康社会的内生性需求
改革开放30多年来，中国经济进入了工业化半道爬坡的“十字路口”，发达地区进入了工业化中后期阶段，其它地区普遍进入了工业化前期阶段。这是大力推进工业化进程的攻坚期和关键期，国家为此提出到2020年全面建成小康社会的发展目标。这意味着未来10年是我国现代化建设的重要阶段，既需要大金融推动大投资和大开发，促进大发展和大开放，更需要充分发挥小微金融的特点和特色，为经济薄弱区域提供多样化、多层次的金融服务，促进这些地区的企业转制、经济转轨和社会转型。全面建设小康社会诞生了各种各样的金融服务需求，成为小微金融发展重要契机，主要是与现有大金融体系，共同形成一种分层有序的金融发展态势，合力推进小康社会的建设。
（二）发展小微金融是消除区域生产力不平衡关键环节
中国经济社会发展已经进入小康社会加快推进阶段，并没有改变近百年来所形成的二元经济发展现状。东部与西部之间、城市与农村之间存在严重的区域生产力不平衡。如果不改变这种区域生产力不平衡发展的现状，到2020年要全面建成小康社会的发展目标必定落空，同时也会加大各种社会矛盾，对经济社会稳定发展构成严重的威胁。中国要消除区域生产力不平衡，关键是如何加快经济薄弱地区的发展，彻底改变二元经济和二元金融状况。这些区域的大金融体系作为一种外来式的金融组织，主要是为当地信用资金外流提供便利化，加剧了这些区域贫困循环累积马态效应的形成，进一步制约了当地经济社会的发展。中国要加快推进这些区域的经济发展，首要任务是大力发展各种内生性的小微金融机构，充分发挥金融对资源配置作用，形成一定资本积累的扩散效应，才能逐步改变落后地区生产力不发达现状，缩短与发达地区生产力的差距。
（三）发展小微金融是优化金融资源配置，实现经济升级的重要力量
中国经济发展所取得辉煌成就，主要得益于改革开放以来对大一统金融体制的改革，形成以银行、保险、证券、信托等机构为主体的现代金融服务体系。这些全国性金融组织充分地发挥了资金积聚和资金调剂的资源配置功能，为农村经济金融剩余反哺城市、西部经济金融剩余反哺东部提供了便利条件，迅速地促进了这些区域的资本和财富的集中，在较短时间成长为中国经济发展的重要增长极。这样大金融体系主要为大中城市、发达地区提供金融服务，加剧了落后地区、农村地区信用资金的流出，进一步导致区域生产力不平衡发展。在商业化经营的前提条件下，国家强制要求大型金融机构为经济薄弱区域提供金融服务是不可能的，也是不现实的。这从制度安排上需要优化金融资源配置，大力发展各种政策性或者商业性的小微金融机构，与大型金融形成分工不同、相互补充的现代金融服务体系，满足经济薄弱区域所产生的金融服务需求，解决经济发展过程中普遍存在融资难、融资贵的问题。
（四）发展小微金融是实现金融改革红利的重点领域
中国30多年的金融体制改革主要集中在横向层面，国家金融管理部门和国有大型金融机构成为金融资源主要供给者和实际控制者。这些部门通过层层委托代理关系，对省、市、县三级行政区域的金融资源进行控制。这种金融制度安排不仅造成金融资源上移、上浮的发展现状，更为重要的是造成金融资源在时间和空间上的错配，难以完全发挥对资源的基础性配置功能，满足贴近市场、贴近基层实体经济的差异化金融需求，导致经济运行成本的增加，严重地制约了经济发展的活力与动力。中国经济发展要想百尺竿头，需要对这种高度集中的金融体制进行改革，推动金融发展的重心下沉、下移，主要是大力培育和发展各种小微金融机构，实现供求在市场、定价在市场，调节在市场，让实体经济分享到金融体制改革红利所带来的实惠。
（五）发展小微金融是县域经济和三农经济发展的重要突破口
县域经济、三农经济是我国调整经济结构，转变经济增长方式，实现城乡统筹发展，解决区域经济发展不平衡的关键。近年来，党中央、国务院高度重视县域经济和三农经济的发展，中央经济工作会议、国务院常务会议多次确定支持小型和微型企业发展的金融、财税政策。这些经济金融政策主要是在现有的大金融体系下进行安排使用，虽然取得了一定的效果，实际上并没有形成一种可持续的长效机制，难以真正解决经济薄弱区域面临金融服务缺失的问题。对于这些经济金融薄弱区域，关键在于通过深化农村金融改革，特别是要推动放权让利的金融体制改革，大力引导民间资金设立各类小微金融机构，形成多层次、适度竞争的现代金融服务体系，满足县域经济、三农经济内生性的金融服务需求，解决县域正规金融高度压抑、民间金融高度脆弱的二元现状，破解县域经济融资难融资贵的困境，推动县域经济、三农经济可持续发展、跨越式发展。
（六）发展小微金融是强化普及金融可获得性和惠及民生及促进公平的重要动力
中国改革已经步入河中咽喉的深水区，体制不畅机制不灵严重制约了市场主体的活力，对深化市场经济体制改革和进一步完善形成了种种约束。特别是在金融体制领域，其市场化程度远远低于实体经济，主要是延续了大一统高度集中、高度垄断的金融发展格局，金融业发展仍然没有突破姓国姓民、姓公姓私的思想障碍和制度障碍，人为制造了所谓的民间非法集资、非法借贷、非法合会等非正规金融现象。民间资金普遍走入地下、进入所谓的黑色和灰色领域经营。结果，经济薄弱区域不能与大中城市和发达地区一样公平获得所需要的金融发展资源，而民间资金不能享受真正国民待遇，存在种种歧视性政策，这与外资金融机构享受超国民待遇形成了鲜明对比。打破传统思想观念上的认识误区，合理引导民间资金进入金融领域，解决中国现阶段经济薄弱区域融资服务缺失，是惠及民生和促进社会公平的重要推手，是中国下一阶段推进体制改革最大的红利和动力。
三、云南现阶段迫切需要大力培育和发展小微金融
云南经过30多年的改革开放，经济社会实现了较快发展，但普遍落后于东部、中部地区，在西部地区也只是处于中游水平。云南到2020年要与全国同步建成小康社会，必须充分发挥金融对资源的基础性配置功能，改变目前二元金融对二元经济形成的瓶颈制约。
（一）云南刚进入工业化前期阶段迫切需要大力发展小微金融
云南经济社会发展已经步入了工业化前期阶段，这是一个地区经济起飞的关键时期。截至2012年末，云南经济总量突破万亿元大关，人均GDP达到3531美元，三次产业结构占比分别为16%、42.9%和41.1%，城镇化率为39.31%，经济货币化程度为1.79，经济对外贸易依存度为12%。上述的各项经济发展指标表明云南开始迈入工业化起飞重要阶段，这是快速提升现有产业规模化、集约化和专业化经营水平的关键时期。金融是经济腾飞的引擎，云南现阶段发展需要大力发挥金融的功能与作用，特别是要培育各类小微金融组织，弥补现有大金融体系所留下的服务空白，推动经济薄弱区域的市场化水平，促进市场分工与交换，缩短向现代化社会迈入的进程。
（二）昆明区域性国际金融中心建设迫切需要大力发展小微金融
云南是我国西部大开发的重要省份，是沿边开放开发的重点区域，其独特的区位优势与资源优势在我国对外开放中占有举足轻重的地位。2011年5月，国家发布云南桥头堡建设的实施意见，明确提出把昆明建设成为面向东南亚、南亚的区域性金融中心。国家提出昆明区域性国际金融中心建设，主要考虑到云南是我国经济欠发达地区，更是金融发展整体落后的区域。云南要把区位优势和资源优势转化成为经济竞争优势，需要大力发挥金融对资源的基础性配置功能，为打造区域性国际交通大通道、物流大通道、信息大通道和资金结算大通道建设提供资金支持，为高原特色农业、园区经济、民营经济、县域经济以及全面推动城镇化建设提供有效的金融支撑。昆明区域性国际金融中心作为桥头堡建设的重要支撑，主要是争取国家金融政策的优惠倾斜，既要吸引大中金融机构入住云南，更要吸引民间资本进入金融领域，设立各式各样的小微金融机构，与现有大金融体系形成有效补充，形成一定的金融聚集效应，推动产业与金融有效对接和融合，满足实体经济的融资服务需求，共同推进桥头堡建设，把云南培育成为中国新的经济增长极。
（三）云南长期形成二元金融发展状态需要大力发展小微金融
金融与经济是共生共荣的关系，云南经济社会虽然整体进入了经济起飞的发展阶段，但存在较为严重的二元经济和二元金融状况，进一步加剧了区域内经济发展不平衡。2012年，昆明、曲靖、玉溪、红河四州市的GDP、存款和贷款占全省的比重为51.26%、70%和74%。其中昆明市GDP、贷款占全省比重分别为24.27%和59%。相比较之下，云南其它12个州市的存贷比低于65%，其中昭通、版纳、红河的存货比分别为52%、56%、57%，而昆明市的存贷比高达90%。对县级银行资源而言，特别是经济落后县份的存贷比长期维持在25%和40%之间。对于这些经济金融薄弱领域，只有加快发展小微金融，才能从根本上改变二元经济发展现状。
（四）云南近年来小微金融成功实践为大力发展小微金融提供了经验
为了改变二元金融对二元经济所形成的硬约束，云南近年来积极尝试发展各类小微金融机构，取得了一定的成效。截至2012年末，云南省小额贷款公司484家，股权投资基金类企业174家，村镇银行36家，农村合作银行4家，农村资金互助社超过100家。这些内生性的小微金融机构作为大型金融服务体系的重要补充，主要为经济薄弱区域提供差异化的金融服务，实现了诞生于当地，服务于当地的发展要求。云南小微金融发展突破了传统国有金融一统天下的发展局面，大力吸引民间资金进入金融领域，合理引导所谓的地下金融、灰色金融向阳光化和规范化经营的转变，进一步减轻民间金融风险对现有小微金融的冲击和负面影响，从根本上改变二元金融对经济社会发展形成的瓶颈制约，为二元经济向现代一元经济转变提供支撑和服务保障。
（五）大力培育发展小微金融是云南深化金融市场导向改革的必然选择
云南作为我国欠发达地区，不仅在纵向层面存在较为严重的二元金融，还在横断层面存在更加严重的金融垄断现象。工商银行、建设银行、农业银行、中国银行以及农村信用社的存款和贷款占全省比重超过70%。而令人吃惊的是，这几家大金融机构恰恰是县域一级最为主要的金融机构，它们在所谓的商业化和股份制改造的条件下，把资源向昆明地区及其它发达地区集中，农村信用社也存在较为普遍的脱农进城发展趋势。这无疑加剧了基层金融服务缺失，进一步加大了云南落后地区与经济相对发达之间的差距。云南县域一级普遍存在大金融体系一统天下的发展格局，如果不打破这种金融垄断现象，只会加剧区域之间经济社会发展不平衡。因此，因地制宜培育和发展各种小微金融，逐步形成适度竞争的金融市场主体，解决金融资源上沉、上移所导致资源在时间和空间错配，为云南推动地方金融、沿边金融、跨境金融市场化改革提供经验借鉴。
四、云南大力发展小微金融的几点建议
金融是现代经济运行的核心，云南要实现跨越发展，就必须消除各种体制机制障碍，全面贯彻落实党的十八大报告、《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发〔2013〕67 号）和《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》（国办发〔2013〕87号）(以下简称实施意见）两文件精神，积极创造条件发展小微金融机构，弥补大中金融所留下的金融服务空白，满足不同实体经济的融资需求，充分发挥金融资源对实体经济的配置和引导作用，才能实现城乡和区域经济的一体化发展。
（一）从思想上改变金融机构必须国营国有的经营观念
金融风险的出现与所有制无关，我国金融体制改革要逐步打破国有与民营的分别界限，消除所有制认识误区在金融领域的负面影响，合理地引导民间资本主发起设立各种小微金融机构，消除基层金融高度压抑状态。
（二）破除政策法律方面的体制机制隐性障碍
国家金融监管部门作为我国金融业的主要管理者，需要推动放权让利的金融体制改革，降低民营金融机构市场准入门槛，特别是要消除民间资本进入金融领域的玻璃门与弹簧门现象，完善金融发展的差异化政策，加快推进小微金融管理制度建设，为民间资本主发起设立银行、保险和证券等金融机构提供制度支持和保障。
（三）赋予地方政府金融监管调控权
国家金融管理部门要赋予地方政府一定的金融调控权、监管权和发展权，支持地方政府建立地方性金融管理部门，填补地方金融监管缺失，有效地对各种小微金融机构进行引导和管理，与国家监管部门形成监管合力，形成分层有序的金融管理体系，共同推动民营金融机构发展。
（四）地方政府要优化小微金融发展环境
地方政府部门要加强各部门之间的协调，整合金融信息资源，实现信用信息共享，推进地方信用体系和信用信息共享平台建设。推动建立小微金融机构运行的监测预警机制，做好融资动态跟踪，确保小微金融机构稳定运行。充分发挥财政资金的杠杆作用，建立小微金融贷款风险补偿机制，完善税收优惠政策，减轻小微金融机构经营负担。制订小微金融机构发展的指导性意见，引导民间资本进入金融领域，拓宽薄弱领域、薄弱地区的融资渠道，支持实体经济发展。对农村地区金融基础设施建设提供补贴。
（五）大型金融机构要培育和发展小微金融机构
大型金融机构要充分利用多年积累的经营管理经验，在内控制度建设、金融人才培训、信用资金风险控制等方面，对小微金融机构提供业务指导和帮助，推动小微金融机构规范化经营。与小微金融机构签订合作协议，解决因突发性流动性不足而面临的经营危机。利用资金支付结算网络，帮助小微金融机构支付结算提供便利化服务。利用金融产品创新的经验，为小微金融机构提供业务指导，避免因经营管理能力不足而导致新的金融风险。
（六）大力培育小微型民营金融机构
一是大力培育和鼓励发展小额贷款公司、村镇银行、资金互助社等民营金融机构，在可能情况推动小贷公司能够享受到金融机构的税收优惠待遇。二是充分利用不同企业组织结构的优点，鼓励民间资本主发起建立股权多样化的民营银行、民营保险等金融组织，引导民间资本阳光化经营，力争成为全国民营金融机构改革发展的试点示范区域。三是大力发展资金互助社等小微型金融机构，尽可能引导向社区银行的方向转变，增加为“三农”经济服务的造血功能。四是引导典当等具有抵押融资功能的民营金融机构，探索其转换成为抵押银行的新路子，进一步发挥其抵押担保的融资功能。
（七）进一步加快金融服务基础设施建设
支持农村地区四权抵押试点，构建四权流转登记、评估、交易的流转市场，提升农村农户信用能力，加速农村地区资本的积累。大力发展信用中介服务机构。支持推进现代支付系统建设，形成高效的信息支持系统。鼓励农户建立专业性小微信用合作社，提升农村地区货币化水平，进一步推动农村地区长期投资和资本积累。
B. 如何打造县域领军银行
县域支行发展现状
句容市为苏南县级市，位于上海经济圈与南京都市圈的交汇处，为全国综合实力百强县。近年来，随着我国“扩大内需”、加快“新农村建设”以及长三角区域经济一体化的推进，句容县域经济呈现蓬勃发展，给县域农行带来了发展机遇。支行凭借网点、网络、品牌的优势，在当地保持着较强的竞争力，存贷款业务保持同业市场份额领先，盈利水平不断提高，客户数量不断增加，经营转型加快，内部管理日趋完善，成为当地有一定影响力的商业银行。
然而经济的提速发展给县域支行发展带来了机遇的同时也带来了挑战，近年来，各家金融机构抢滩设点，区域内已由原来“四行一社”发展为与邮政储蓄银行、江苏银行、村镇银行、农发行、交通银行、吴江农村商行等众多金融机构同台共“舞”的格局，先行上市的银行转型步伐不断加快，在优势行业、高端客户以及新业务领域与农行的竞争更加激烈，工行、建行业务触角悄然向经济活跃的重镇抢滩布点，村镇银行建设步伐加快，农发行、农商行、邮政储蓄银行、吴江农村商行利用机制较灵活的优势，大力拓展区域优质客户，随着同业竞争的广度和深度不断延伸，逐渐暴露出农行与他行在产品、机制、营销手段上等方面有较大差距，农行传统优势受到了强力冲击，存款市场份额被蚕食，优质项目拓展不力，市场定位模糊，新的优势尚未打造，导致原有的县域基础动摇，同业竞争力有所下滑。
制约县域支行提升竞争力的因素
一是“以客户为中心”的经营理念尚未建立。目前，农行的客户营销体系不健全，“包干维护”还停留在比较低的层次，存在着就业务抓业务，就客户抓客户，就产品抓产品的现象，整体营销效果不明显。前台营销职责与管理职能相混合，直接营销职能弱化。对客户的管理与维护不到位，特别是对高端客户的维护力度不足，导致客户对农行的忠诚度下滑。
二是网点转型步伐不快。其一是物理网点需进一步优化。句容支行现有16个网点和1个营业部，部分乡镇存在网点空白，而当地农商行有30个营业网点，且全部升格为二级支行。邮储27个网点，基本实现了网点全覆盖。其二是网点竞争力不足，农行网点人均、点均存款均落后于同业其他机构。网点员工老化，接受新产品、新知识能力有限，柜面综合营销不力。其三是网点整体形象需进一步改善。经改造过的网点也未完全形成“统一标识”，客户认同感不强。
三是产品竞争力不强。针对县域客户的产品较少，不能满足客户多元化需求，以理财产品、信贷产品较突出，相比之下中行、农商行等其它金融机构利用多样的理财产品与信贷产品抢夺区域优质客户。我行利用产品开拓市场、抢占市场能力不足。
四是机制不够完善。体现在资产业务上，县域支行信贷审批权限很小，仅限于存单质押、农户小额贷款等。县支行营销的重大项目往往因制度障碍、贷款利率、授信额度等原因被搁置，中小企业信贷业务也因审批流程长，信用体系不完善等原因制约了中小企业信贷业务发展。在激励机制上，对营销部门未建立市场化的薪酬与分配机制，前台部门营销积极性削减，均影响了市场竞争力的提升。
打造县域领军银行的路径与对策
一、夯实主体业务发展，提升县域支行社会影响力
县域支行应根植本土经济，坚持做大做强的原则，抓住区域内信贷客户，推进公司类业务、个人资产业务、小企业信贷、贸易融资业务均衡发展，一是全力拓展区域内中小企业信贷业务。要将小企业信贷业务作为发展方向，结合本地区域经济特点，对纳税前100强企业、产业集群、区域特色产业基地、经济开发区及时开展调研分析和业务推动，根据不同产业产品特点及融资需求，研究制定适用于特定群体的融资新产品，创新担保措施，积极开拓中小企业金融市场，抢占竞争主动权。二是大力发展个人信贷业务。县域支行要将个贷业务作为资产业务发展重点，将营销优质房地产开发贷款作为把控按揭资源、掌握竞争主动权的重要措施，加大住房按揭贷款、消费类贷款的营销力度。三是做好大项目营销工作。要根据所在区域资源状况，多方收集信息，开展项目营销，在当地争夺如建华、毅马、茅迪等一大批行业龙头企业和有一定有影响力企业，争取获最大支持份额，以此进一步提升政府满意度、社会知名度、客户美誉度。在做大做强资产业务的同时要全力组织资金，争得尽量大份额，确保存款保持同业市场份额第一，争做区域内的“龙头老大”，巩固农行实力大行形象。
二、抓客户建设，夯实县域支行业务发展根基
县域支行大多存在个人客户多而不优，法人客户既不多也不优的矛盾，因此，应坚持“以客户为中心”将“做业务”到“做客户”作为转变发展方式和提质增效的重要支撑。坚持落实“信息发布、落地营销”的机制，抢抓区域内落户信息。按照“定位中端、竞争高端、培育潜力”的战略要求，坚持“抓大促小”深入持久开展扩户工程。对目标客户、现有客户均按业务规模、综合贡献度、发展前景进行市场细分，采取名单制管理，明确责任人，实行差别服务，积极培育优质客户。在此基础上，强化客户维护和管理，要大力推动批零交叉、公私联动、分层营销机制，实现“大个金”“大前台”营销体系，深入企业与公司老总、财务人员、高管交流沟通，通过联谊会、恳谈会等沟通形式加强交流，增进感情。支行要建立完善的监测分析和信息反馈制度，实行日监测、月报告制度，定期召开客户分析会，对市场状况、同业竞争态势、客户营销进展等情况进行分析，制定有效措施，夯实客户发展根基。
三、抓好经营转型，提升县域支行的核心竞争力
加快推进业务经营转型，是县域支行有效提升市场竞争力和价值增长能力的一项重大战略举措。一是调整信贷结构。加强资产业务营销理念的转变，强化经济资本约束，把营销重点放在低经济资本占用的业务品种上。强力拓展AA+以上的高信用等级客户，主动营销短期流动资金贷款，从严把握长期固定资产贷款，大力压缩存量贷款中经济资本占用高的资产，合理预估拟投放项目的经济资本占用、信贷风险与未来受益的平衡，做到有限资源“保重点、保优质”。二是调整收入结构。相对于其他商业银行，农行的中间业务发展起点低、起步晚，所以，要改变县域支行利润增长对贷款利息收入过度依赖的局面，通过资产业务的介入，负债业务、中间业务推进的“一体化”营销，优化收入结构，努力实现收入多元化，不断增强农行价值创造力与市场竞争力。三是优化服务流程。贴近市场、贴近客户，完善信贷业务转授权管理，扩大县域支行信贷审批权限，建议授予县域支行单户一定额度的信贷审批权，同时在信贷政策、利率定价机制上给以一定的经营自主权，对于县域支行拓展的优质客户，开辟绿色通道，特事特办，提高对优质客户的拼抢能力。
四、完善“平台”建设，提升品牌银行社会形象
网点形象是县支行能否加快经营发展的关键因素之一，要把网点转型作为提升县域支行市场竞争力的“总平台”，坚持创新，转变服务理念，多方满足客户需求，努力给客户留下农行网点形象好、功能多、设备服务全的印象，进一步树立大行、强行形象。一是以物理网点为基础，加快网点建设，对区域内网点实现“形象再统一”，将金融资源匮乏区域的网点进行迁址、撤并，并积极抢占金融资源较为丰富、发展潜力较大的区域设立新网点，适当考虑在重镇增设营业网点，使县域支行物理网点体系得到进一步完善。二是加快网点整体翻牌升级力度，提升网点在区域内形象与竞争力。三要全面推行标准化服务，加强规范管理，体现服务特色，以“精品网点”带动全辖网点服务面貌根本改善。四是以自助设备服务渠道为重点，加大县域ATM、POS、转帐电话的电子机具的投放力度，以及网上银行、手机银行等电子渠道建设，特别加大对归并乡镇的电子产品投放力度，扩大产品覆盖面，优化县域支行业务渠道，全面抢占并巩固农村金融市场。
五、抓团队士气，提高同业市场竞争能力
要打造强行，人员的精神状态至关重要，聚集士气是壮大业务发展的不竭动力和源泉。为此，必须有效发挥三方面人员的工作积极性。一是积极发挥网点负责人的作用。网点负责人是网点的核心，要通过公开竞聘、业绩考核、突出奖罚等措施，充分激发这支队伍的经营活力，使其核心凝聚作用得到最大限度发挥，带动网点业务快速发展。二是积极发挥客户经理作用。客户经理是主动开展市场营销和维护客户的重要力量，特别是面对县域支行营销人员占比低的现状，结合营业网点转型，调整劳动结构，把更多有资源、有能力的人员配置到营销岗位上，充实一线营销力量，还要不断完善客户经理考核激励机制，发挥激励机制“风向标”、“指挥棒”的作用，激发客户经营销热情与潜力。三是积极发挥一线窗口人员作用。一线窗口人员直接面对广大客户，其工作状态、服务水平、业务技能如何，影响全行整体对外形象。要综合运用各类培训资源，不断创新培训形式，为员工搭建良好学习平台，切实提升其业务技能、服务质量和营销水平，逐步使其知识、技能、态度适应当前营销战略与业务拓展的需要。
六、加强风险防控，增强县域农行整体竞争力
加强内部管理，严防各类风险是县域支行提高核心竞争力，确保支行稳健运行，维护良好社会形象的重要保障。一是要严把风险防控重点。要加强对员工的管理，着力提高员工制度执行力，避免处理业务中出现道德风险与操作风险;对全行的重点岗位、重点环节、重点时段研究防范措施;要做好对客户的管理，从多方面给予综合评价，防止出现信用风险。二是综合运用好制度、经济和技术等手段防控风险。三是要强化日常监督的检查。要做好会计预警系统、信贷监测和联网互控系统等日常监测，定期开展各项检查，从严治行。四是建立完善的激励与约束机制，从制度、流程、员工行为等多方面发现问题与不足，及时加以处理与改进，减少在社会上产生不利影响，尽量避免声誉风险，不断增强农行整体竞争力。
C. 如何提高金融资源配置效率
目前，金融业进入了去杠杆、提升服务实体经济能力阶段。而金融改革剑之所指，就是力图减少金融资源内部循环，提高金融资源配置效率，助推资金进入实体经济。
2017年，银行业针对空转套利等问题加强整改、严肃追责，禁止杠杆多、嵌套多、链条长、套利多等行为，主动压缩同业业务。银行表外资产扩张放缓，资金空转现象减少，企业融资链条缩短，有效缓解了实体经济融资压力。与此同时，5家大型国有控股银行挂牌普惠金融事业部，为实体经济进一步提供有效支持。一些关键性指标正在发生积极转变：贷款结构优化，新增贷款更多投向制造业、战略性新兴产业和民生领域。
D. 如何发展县域经济
一、在微观层面上，应立足于县域实际，放大特色优势，发展特色经济，加快培育支撑县域经济发展的支柱产业
首先，要整合利用县域内资源优势，做好特色产业发展规划。尽管县域经济发展具有较大的不对称性，但在资源利用方面都有自己的特色优势。就县域个体而言，可围绕贯彻落实党和国家的宏观方针政策，充分“盘点”县域内的矿产资源、工业资源、农业资源、生态资源以及文化旅游资源，围绕高效益综合开发利用，进行大力度的整合，以工业化为主导，以城镇化为支撑，以农业现代化为基础，形成从资源利用到产业发展、从城镇开发到民生改善等完整的规划体系，着力打造独具特色的新型产业基地，努力实现居民增收、财政增长、后劲增强的“三增”目标。通过不懈的努力，即使欠发达的县市也能够闯出一片新的天地。
其次，要深化合作，聚集项目，依靠项目带动产业优化升级。发展县域经济必须突破过去单纯围绕本地需求谋发展的局限，积极参与国际国内市场的分工协作；要始终坚持以特色资源聚集项目、以良好环境吸引项目，全方位接轨域外经济社会发展，最大限度地招大引强，形成资金、技术、企业和人才向县域流动的凹地效应。要着力发展与生态环境相协调的园区工业、现代农业、旅游产业，进一步膨胀县域主导产业规模，培育知名品牌，拉长产业链条，加速产业集聚，增强县域自我发展能力，在区域竞争中占据主导地位。
最后，要坚持全民创业，兴起民营经济蓬勃发展的热潮。民营经济是县域经济的最大特色。在县域经济实力普遍较弱、政府投资相对乏力的形势下，必须进一步激发各类民间主体创新创业的热情，让民营经济成为壮大县域经济的主战场，成为推进城乡统筹发展的重要力量。要进一步放宽准入门槛，坚持县乡村齐头并进、一、二、三产业全面放开，为民营经济彻底松绑、放行，让更多的群众加入到民营经济行列中来。同时，要从解决民营经济“融资难”入手，在建设完善金融担保、技术服务、创业培训三个体系上下工夫，使更多的民营企业膨胀崛起，形成拉动县域经济发展的“企业航母”优势。针对当前影响全球的金融危机，更应该采取积极措施，制定合理的扶持计划，引导民营经济变挑战为机遇，积极调整经营战略，加快推进技术进步和产业升级，勇于把握市场竞争的主动权，不断增强在复杂考验中生存发展的综合实力。
二、在宏观层面上，应因地制宜，分类施策，加快打造强县引领、中县角逐、弱县超越，县域经济互动发展、良性竞争的格局
三、在发展机制上，必须坚持以人为本、统筹协调这一基本要求，为县域经济发展创造宽松和谐的环境
(一)以生产发展为首要任务，全面解放和发展农村社会生产力。在确保粮食安全的前提下，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，大力发展以设施农业、装备农业、高新农业为主要特征的现代农业，不断提高农业产出率和规模效益。县域之间和县域内要注重对市场需求和农业发展方向的把握，积极推进区域化布局、规模化种养，引进推广应用先进农业技术和适用技术，发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，力争形成一批优势突出、特色鲜明的产业带、产业区。同时，按照产业化发展方向，积极扶持发展龙头企业和专业化合作经济组织，依靠近农工业的蓬勃发展，为工业化发展和农民的转移就业、增加收入开辟更大的空间，为工业反哺农业奠定更加牢固的基础。
(二)以改善农村生产生活环境为目标，积极推进城镇化建设。一般认为，城镇化率每提高1个百分点可拉动GDP增长1.5个百分点。加快县域城镇化进程，首要的是搞好城乡一体化的规划，打破城乡界限和区域限制，统筹城乡空间布局、产业发展、基础设施建设、劳动就业和社会保障、社会管理与公共服务，使经济社会发展规划和城乡建设规划覆盖县域内每一寸土地，科学地引导城镇化建设。要充分发挥主城区的核心拉动和乡镇的主体作用，形成主城区—中心镇—农村新社区—新村庄梯次分明的规划体系，加强乡镇驻地开发建设，加快建设一批优势明显、独具特色的示范乡镇，形成辐射拉动作用，引导农民逐步向城镇集中。要坚持高效集约利用土地资源，在农民自愿的基础上，按照“城乡互动，以点带面，有利生产，方便生活”的原则，积极探索村并城、村并镇、村并区、村并企、小村并大村等发展模式，科学规划建设农村居住、供排水、通讯、交通、防灾、供电等基础设施，为农村设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化创造良好条件。
(三)以实现城乡和谐发展为根本，全方位提高民生保障水平。随着这几年党对“三农”工作各项优惠政策的落实，农村经济社会发展呈现出群众收入逐年增加、生活逐步改善、精神文化活动日益丰富的良好局面，但城乡之间享受公共服务的差距依然很大。因此，各级政府在加快经济发展、城镇建设的同时，要切实扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村教育、文化、卫生事业，进一步健全农村社会保障体系，扎实推进失地农民养老保险、新型农村社会养老保险，逐步缩小城乡差别，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，与城市居民同台共舞，共享改革发展的成果，共同加快现代化进程
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E. 新形势下金融创新如何促进县域经济发展
要以改革创新精神破解县域金融发展难题，聚焦融资难融资贵、存贷比偏低、脱实入虚、风险防控等发展农村金融的突出问题，大力发展农村合作金融，加大财政资金支持力度，加强征信体系建设和涉农贷款风险防控；着眼加快普惠金融发展，推进金融资源下沉，在增加县域信贷总量和扩大服务覆盖面上下功夫；创新农业产业链金融带动、特色抵质押、综合经营服务等模式，加大对新型农业经营主体的金融服务和支持力度。政府、银行、市场主体要各担其责，在加大政策支持、创新金融产品、防范和化解金融风险等方面加强配合，形成合力，努力营造县域金融创新发展良好环境，为加快我省县域经济发展和“建成支点、走在前列”提供有力的金融支撑。
F. 刘光溪:县域经济发展的金融突破 —加快外生供给型金融制度安排向内生需求型转变
县域经济发展的金融突破
—加快外生供给型金融制度安排向内生需求型转变 2015 中国金融
刘光溪
县域经济是调整经济结构，转变经济增长方式，实现城乡统筹发展，解决区域经济发展不平衡的关键。中央在党的十六大第一次提出“县域经济”概念，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”。胡锦涛同志在十七大报告中指出“解决好农业、三农、农民问题，关键在于发展和壮大县域经济，才能统筹城乡发展和区域发展”。党的十八大提出“要加大统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，进一步强化和提升县域经济发展定位。
金融是现代经济运行的核心，县域经济需要县域金融提供资金聚集、价格发现、风险管理和成本管理，才能实现对资源的基础性配置，提升县域经济增长的活力。2012年1月6日，全国第四次金融工作会议提出，要深化三农金融改革，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的三农金融服务体系，并要求小金融机构立足当地、立足基层，主要支持小型微型企业发展。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议报告提出，要引导金融机构加大对经济结构调整特别是“三农”、小微企业、战略性新兴产业等的金融支持。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，要优化“三农”金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的协同作用，发挥直接融资优势，支持经中央批准的农村金融改革试点地区创新农村金融产品和服务，推动加快农业现代化步伐。
国家高度重视县域金融极度薄弱的现状，这也是近年来我国金融市场化改革普遍关注的焦点和难点。在过去近30年的金融体制改革过程中，我国金融业形成了中央金融高度垄断、地方正规金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局[①]，而县域金融改革始终遵循了外生供给型的发展路径。要正确理解这种制度安排的内在逻辑，需要认真分析、认真研究我国经济金融制度的演进路径，寻求县域金融外生供给变化的动态演化过程，从而正确理解它是如何通过惯性趋势达到当前状态，才能实现县域经济发展金融瓶颈突破，建立符合县域经济发展的金融制度和金融服务体系。
一、县域金融外生供给型制度安排的内生逻辑
制度演进如同生物进化过程一样，是一个不断选择和发展的连续过程。今天的制度几乎总是表现出与昨天的、常常是一个世纪或者更早的制度强烈的联系[②]，而未来的制度又是今天制度演进的结果。我国县域金融外生供给型金融制度的安排，是近几十年来我国政治、经济甚至文化制度共同演进的结果。
（一）社会主义改造剥夺了民间金融基本生存权
新中国成立后，我国选择了以公有制为基础的社会主义发展模式，在这一模式主导下，金融国有化成为强制性制度变迁必然选择。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，金融业属于国家经济命脉的重要行业，应受国家严格管理。在此背景下，各种私营金融业不可避免地开始从分散走向集中，进行公私合营的改造。1952年5月，中央财政经济委员会发出指示，对全国金融业进行全面改造，淘汰钱庄和私营银行；对实行公私合营银行进行人员整编、机构合并。中国人民银行制订“彻底改造合营银行，坚决淘汰私营行庄”方针，对私营钱庄实施公私合营，或者自行淘汰；对合营或联营的大银行整顿合并为一个统一的公私合营银行，除损益自理外，业务、人事归当地中国人民银行管理[③]。人民政府通过没收控制国家经济命脉的全部官僚资本，把它们改造成为国营银行，把全部私营银行和钱庄改造为在国家银行领导下的统一的公私合营银行，由国家集中经营银行信贷、保险业务和黄金、白银、外国货币交易[④]。
金融业的社会主义改造迫使各种私营银行、钱庄、信托公司改造成为中国人民银行领导下的统一的公私合营银行，由北京总管理处进行统一管理。1959年，公私合营银行的各地分支机构并入当地人民银行[⑤]。金融业公有制改造制度安排一方面是基于稳定社会、打击投机的需要，另一方面是为了消灭所谓以私有制为基础的借贷制度，建立以公有制为基础的社会主义制度。合作金库、钱庄、典当、各省地方银行机构、农工银行、农民银行、县银行[⑥]等县域金融机构由于官僚资本、私人资本等性质被终止、没收与兼并，形成国有的、统一的全国性金融机构，完全摧毁和剥夺了原来已经存在的、以民间金融为主体的县域金融服务体系。
（二）高度集中的大一统金融体制剥夺三农金融发展权
1956年，我国完成了对生产资料私有制社会主义改造，逐步形成了高度集中、高度垄断的计划经济体制。生产资料公有制占绝对统治地位，无论是企业或者个人的经济活动均纳入了国家指令性计划，整个社会没有商品生产与交换，也没有市场机制，国家用行政命令管理经济。在这种制度安排下，基本上否定了现代金融对经济增长推动作用，金融机构只是作为国家财政预算的一个核算部门，建立全国统一的高度集中的金融体制成为必然。
实际上，早在1953年，人民银行开始建立了集中统一的综合信贷计划管理体制，通过“统存统贷”的管理办法把银行信贷计划纳入国家经济计划[⑦]。1959年以后，公私合营银行、农村信用社以及其它国有银行先后并入当地人民银行，形成了大一统金融体制，其分支式的组织机构分布全国各地，成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。中国人民银行作为全国唯一的国家银行，统一经营各项信贷业务，所有单位和个人只能与国家银行发生信贷关系，商业信用被禁止[⑧]。农村信用社被集体化、准国有化后，已经不是合作性质的基层金融组织机构，以利息、租金为基础的三农信贷交易被全面禁止，钱庄、典当以其它合作性质的金融机构全面停止了经营或者被并入当地人民银行，三农金融发展权实际上已经完全被剥夺。
（三）重工业优先发展战略剥夺了三农金融内生需求权
确立重工业优先发展的赶超战略，建立现代化工业体系，成为新中国赶超美国等发达国家最主要途径。优先发展重工业需要投入大量资源，只有把私营企业改造成国营企业，把多数农民组织到农业生产合作社里，才能保证经济剩余的积累流向重工业部门，摆脱重工业优先发展资源短缺的约束。1956年，我国建立了工场手工业式的农业合作社，这是一种共同劳动、共同所有的人民公社化经营模式，但是一种低级、落后、愚昧和强制性的原始公有制，是中国几千来农民革命均贫富思想的集中体现，并不是现代意义上的产业化、机械化和市场化的高级农业合作社。这种农业合作社基本上排斥了商品经济在农村地区的存在，国家通过统销统购政策强制性占有农村剩余产品。
为了实现农村金融剩余的集中和农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，政府通过信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系[⑨]。农村信用社已经不是农民自愿入股参与的基层金融组织，更多的是承担小农经济向社会主义经济过渡的政治任务。所有社员不论自愿与否都加入了信用合作社组织，并且只有入社的义务，不能享受退社的自由和权利[⑩]。随着高级社和人民公社的建立，农村信用社最终被人民银行合并，成为政府获取农村金融剩余的工具。国家通过对农产品剩余和农村金融剩余的强制性索取，排斥了市场机制作用的发挥。限制生产要素流动，扭曲生产要素和产品价格，成为重工业优先发展赶超战略廉价占有农村剩余资源的主要手段[11]。农村剩余资源被强制性剥夺，商业性生产、交换、消费基本上不存在，农村金融内生性需求自然失去了存在的经济基础。结果，城乡二元分治问题严重，三农问题代价沉重，城镇化推进缓慢，农业比较优势难以发挥，大规模农业人口长期处于贫困之中[12]。
（四）小农经济长期以来难以形成内生性金融服务需求
我国传统上是自给自足小农经济占统治地位的国家，但只存在农民个人占有，不存在个人所有土地制度[13]。农民只能向大土地所有者或者集体租种土地，主要以实物地租形式缴纳，货币地租、劳役地租只是部分存在[14]。自给自足小农经济长期在广大农村占据统治地位，所要求的货币化、商业化、市场化程度较低，只有少量以货币为中心的商业性交换。广大农村生活在这种以传统为纽带小农经济社会里，内部自生性经济变化只是很小的因素，缺乏足够的经济进步[15]，基本上延续了父辈的生活足迹，导致农村地区长期以来缺乏内生性金融服务需求。货币化支付只是起着非常小的作用，经济生活货币化并没有占据主导地位，而每一项工作任务都具有货币化报酬，是市场经济社会存在的前提条件[16]。
社会主义农业合作社作为一种低级公有制模式，基本上排斥了货币经济在农村地区的存在，反而强化了原始的物物交换，我国农村地区没有真正出现现代化农业生产。1979年，我国进行家庭联产承包责任制改革，农民主要以余粮的实物形式上缴给国家，通过劳役地租形式相互交换和调节劳动力的使用，这种非货币化的生产方式、生存方式普遍存在我国广大农村特别是山区和落后地区，直到本世纪初才发生根本性改变。实物地租或者劳役地租一方面反映了物资匮乏，另外一方面说明了农户手中没有足够用于交换的资金。工作和生活没有普遍货币化，这意味着生产者普遍缺乏市场，对于货币收入只是例外而非常规的社会[17]，很难产生内生性金融
伴随着城市化、市场化改革的推进，家庭联产承包责任制存在制度性障碍开始显露出来。土地是农民最主要的资产，但只有土地承包经营权而没有土地所有权[18]，土地难以实现流转，进一步限制了农业产业化、规模化经营，三农地区市场化水平极端低下。自由契约是现代商业化正常运转的前提，家庭联产承包责任制作为一种土地资源分配制度，是依靠政府指令使农户与集体共同达成协议，而不是在自由契约基础上所形成的市场机制，从而对土地资源交换与流转形成制度性约束。农村土地自然失去了通过制度创新、技术创新等方式创造利润的机会，农民也不能享受土地价格上涨所带来的级差地租。结果农村土地生产成本很高，而使用效率很低，农村市场的广度与深度受到进一步限制，难以形成满足农村正规金融发展所需要的资源。
二、县域金融外生供给型制度安排的主要问题
建国30年来的社会主义改造形成了高度集中、高度集权的社会主义制度，严重地束缚了社会生产力的发展，但若要彻底扬弃这种制度再次进行社会变革显然是不符合我国经济社会发展的实际。1978年，我国进行二次改革主要是在以公有制为主体的前提条件下进行渐近式的改革，这次改革既是一次自上而下的强制性制度变迁，也是一次摸着石头过河的改革。相应地，我国大一统金融体制主要是通过自上而下的强制性改革，这种外生供给型金融制度安排必然导致基层金融机构在机构设置、人员配备和监管能力等方面存在严重不足，并且金融发展只能逐步突破姓公姓私、姓国姓民的限制，结果造成内生需求型县域金融高度压抑，基本处于空白状态，难以满足县域经济多样化的金融服务需求。
（一）姓国姓民体制障碍束缚了县域民间金融发展
我国广大农村地区并没有具备农业现代化生产条件，传统小农经济占据主导地位，三农经济的市场化、货币化水平较低，需要小额、分散、灵活的金融服务。土地作为农民的主要资产，只有土地经营权，没有土地所有权，这种制度安排限制了农业产业化、规模化经营，同时也不能以土地经营权担保向外来正规金融机构获得信贷支持。相比之下，建立在血缘、地缘基础之上的各种民间金融，是一种基于借款人私人信息的一种无抵押、无担保的小额信用融资，较好满足了农村地区差异化金融服务需求，消除了借贷双方由于信息不对称所引起的信贷配给，民间金融因此成为我国县域金融的重要组成部分。
上世纪80-90年代，民间金融为三农经济、乡镇企业提供大量金融服务，对县域正规金融发展形成重重竞争压力和冲击力，但同时也出现了部分金融风险。面对民间金融蓬勃发展的大好局面，金融管理部门不是合理引导民间金融发展，而是通过强制性行政手段全面取缔、禁止各种民间金融活动。这主要是基于两个方面原因：一是中央金融监管部门难以对基层金融风险实施有效控制；二是“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”所形成的认识，难以突破姓公姓私、姓国姓民的思想束缚，严格限制民间资本进入金融领域。在金融业全面对外开放的国际化背景下，我国民间金融却不能真正地享受国民待遇，实现阳光化、透明化经营，而县域正规金融形成高度金融压抑，难以满足县域经济特色化、差异化的金融服务需求，这导致我国金融市场化改革很难取得实质性进展。由于四大国有银行股份制改造在县域内留下了大量金融服务的空白，2006年，中国银监会允许金融业对所有社会资本放开[19]，但通过严格的市场准入条件限制民间金融发展，民间资本多元化发展格局仍未完全放开。2008年银监会允许设立“只贷不存”小额贷款公司。2012年，中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会等中央金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则。相关政策的实质性内容并没有突破姓公姓私、姓国姓民的体制性障碍，民间金融仍然在夹缝中寻求生存。最突出的就是金融领域玻璃门与弹簧门现象，表面上看民间资本受鼓励进入金融业，但实际上各种制度安排对民间资本进入金融领域形成约束。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构，但要大规模、大面积扩大民间资本进入金融业，还存在较长的时间。
（二）分业垂直体制导致县域金融脱离县域经济发展
我国金融体制改革一直以来遵循机构改革范式，四大国有专业银行先后从中国人民银行、财政部独立出来，并通过分支式组织结构在全国各县市形成基层金融服务体系。分支式组织结构较快解决了县域金融服务主体缺乏问题，但伴随着市场经济体制改革推进，商业化经营逐渐成为国有银行主要追求目标。在利润最大化驱动下，四大国有银行分支式组织结构为县域信用资金向大中城市和发达地区集中提供了便利，导致贴近基层、贴近三农、贴近项目信用资金普遍缺乏，加剧县域金融资源稀缺。中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会作为中央金融管理部门，通过分业垂直的分支式组织结构对金融业进行监管。由于受到金融机构股份制改造和市场化改革的影响，大多中央金融监管部门主要集中省市一级，人民银行成为大多数县级唯一中央金融管理部门，但由于职能受限，不可能对县域金融实施有效管理。
30年金融体制改革是自上而下的强制性制度变迁，国有银行经历了金融垄断到金融市场化、国际化改革的路径。但从总体上看，主要是进行横断层面的改革，并没有在纵向层面进行放权让利[20]。无论是商业性或者管理性金融机构都是垂直型分支式的组织结构，不受地方政府管辖，只对上级行负责，造成了县域正规金融具有很强的独立性。在利润最大化和监管风险最小化双重驱动下，必然导致县域金融脱离县域经发展，县级政府发展地方经济很难获得特色化、差异化的金融支持，严重剥夺了县域金融对实体经济配置的活力。
（三）农村信用社准国有化制度安排导致脱农进城趋势
1979年，中央政府决定恢复农村信用合作社组织地位，办理三农各项金融业务，执行国家金融部门的职能任务，县联社归农业银行管理。农村信用合作社已经不是农民自愿入股组成，实行民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，而是大部分出资来自国家，农民出资只占很少部分的准国有银行，已经失去了基层农户合作的性质。这意味着农村信用社是中央政府推动的自上而下的外来型金融组织，并不是诞生于三农内生性需求的金融服务主体，这实际上限制了民间资本进入正规金融合作服务领域，压制了民间金融的发展。
1996年，农村信用社与中国农业银行正式脱钩，由中国人民银行托管。1999年以后，人民银行组建了地（市）联社，对县联社实施管理。2003年，国务院进行以产权制度和管理体制为核心信用社改革，推动农村信用社组建成为省级联社、农村合作银行和农村商业银行。人民银行把农村信用社的管理权移交给省政府，退出对信用联社的管理。省政府成为农村信用社出资人，成立省联社对全省农村信用社实施有效管理。省联社作为独立法人县联社的联合体，其产权属于省级政府，通过统一的人事制度、财务制度和信用资金计划对县联社实施管理和控制。县联社彻底失去了名义上合作性质独立法人地位，间接成为省联社下属准分支机构，成为三农资金向地级市和省会城市集中的抽水机。省国企的行政管理职能进一步强化，而三农服务职能进一步弱化，这与县域和三农金融服务体系强化与创新趋势不相一致。
（四）外生型三农金融服务难以平衡商业性与政策性
我国三农金融体制改革始终没有跳出外来机构范式这一模式，即重视农村地区金融机构的存在，而不重视对当地经济发展的支持与服务。农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行，主要任务是落实好国家宏观调控和强农惠农政策，具有很浓的计划经济色彩，并不对三农经济提供小额、分散的金融服务。农业银行作为服务三农经济的商业性银行，2007年，中央对农业银行确立了面向三农、整体改制、商业运作、择机上市的改革原则，要求农业银行强化三农市场定位和责任。2009年，中国银监会要求农业银行建立适应三农金融服务的事业部管理机制。2010年中国人民银行等部委要求农业银行稳步推进三农金融事业部制改革。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》支持农业银行在总结试点经验的基础上，逐步扩大县域“三农金融事业部”试点省份范围。农业银行商业化经营与中央金融管理部门三农金融服务行政化目标相冲突，农业银行股份制改造并没有强化对三农金融服务的支持，而是对大部分乡镇营业网点进行大规模撤并，造成三农金融服务主体缺失加剧。邮政储蓄银行主要对三农地区提供汇兑业务，只提供有限的农业贷款。农村信用社作为一个商业化运作金融机构，既要承担国家政策性农贷制度的职能，又要实行市场化运营，始终游离于政策性与商业性之间。
（五）突破条条框框认识的误区，加大对县域新型金融组织体系培育
鼓励和引导民间资本主发起设立银行等金融机构，从根本上解决外生供给强制型金融制度的问题。一是鼓励金融机构发起设立村镇银行，吸引民间资本参与入股。二是建立具有合作性质的农业产业基金、农业创投公司、三农资金互助社。三是充分发挥小额贷款公司融资功能，对小微企业提供特色化融资服务。四是鼓励引进股权投资基金，对特色产业、优势产业进行孵化，培育市场制度。
（六）建立具有开发性质的县级政策性金融服务机构
商业化金融机构难以实现政策性与商业性业务之间的平衡，而县域金融薄弱现状需要政策性金融机构提供专业性服务，实现对县域经济的培育和开发。一是成立土地银行，我国是典型小农经济占统治地位的农业大国，土地是广大农民主要资产。土地集体所有权的限制需要探索农村土地承包经营权的流转模式，成立县级土地政策性银行将土地制度创新、技术创新与土地级差收入有机结合起来，实现了土地的规模化、集体化、集约化经营。二是成立政策性农业保险。农业生产周期长，受自然灾害影响较大，需要政府提供农业风险保障。政策性农业保险实现财政手段与市场机制有效对接，通过创新政府补偿方式，提高财政资金使用效益，较好地分散农业风险，促进农民收入可持续增长。三是成立政府农业信贷机构。成立不以盈利为目的农业信贷机构，对三农提供农产品抵押贷款、灾害补贴、差价补贴以及仓储等其它涉农贷款。四是成立政策性信用担保机构。针对农民贫困，自身信用等级较低，自身担保能力有限，农村资金普遍匮乏情况，成立农业信用保证基金或者农业政策性融资担保公司，主要为农林牧渔等农业生产、加工、运销、仓储等涉农生产提供担保。
（七）加快推进县域金融市场化改革基础设施建设
县域金融改革突破先行先试需要加大金融基础设施建设。一是加大对县域分支机构和乡镇金融网点建设，为推进从解决三农金融“缺失”向解决三农金融“薄弱”的转变奠定基础。二是建立农户、小微企业信息披露机制和信用评定机制，推广信用村、信用乡镇建设，全面提升基层信用水平和信用意识。三是大力推进现代支付系统建设，节约基层金融运行成本，为诚信环境建设奠定基础。四是加大对林权、土地承包经营权、房屋所有权“三权”的权证登记颁证、确权评估、流转服务工作，为三农“死资产”票据化、资产化、证券化流动奠定基础。五是建立农村产权综合交易平台、产权中介服务评估平台，推动农村产权交易，在保障农民土地财产权前提下增加农民收益，形成促进农民土地流转的机制，保障农民土地财产权，增加农民收益，为金融招商引资奠定基础。
（八）构建县域金融发展的引导机制、风险补偿机制、风险分担机制和社会保障机制
一是整合涉农项目资金，加大对农业产业化重点产业、龙头企业、专业合作组织和涉农金融的补贴力度，引导金融资金、民间金融更多地投向特色产业、优势产业，形成县域金融发展引导机制。二是建立小微企业、农户贷款、“三权”抵押新增贷款风险补偿专项资金，构筑风险补偿体系。三是探索财政资金分担风险担保机制，形成政府、金融机构、担保中介机构、农户共同分担的贷款风险机制和土地流转机制，提升“三权”抵押贷款融资的能力和条件。四是创新农户互保、联保等信用融资模式，形成借款人之间的风险分担机制。五是建立全方位农民保障体系，确保农民目前生活有提升，长远生计有保障；充分利用基金理财功能，成立土地保障基金，用于土地流转、农业保险补贴以及农民养老保险支出，促进土地流转。
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G. 学术论文刘光溪《优化金融资源配置 完善地方金融管理》 —加快推进金融纵向改革的步伐
优化金融资源配置 完善地方金融管理
—加快推进金融纵向改革的步伐
云南省金融办党组书记 主任 刘光溪
我国金融业深受大一统管理体制的影响，这一体制造成高度的金融垄断、高度的金融压抑、高度的金融监管，严重制约了地方金融机构特别是中小微金融机构的发展，导致地方金融监管与调控的缺失，国家高度垄断了金融资源。随着我国市场经济体制改革不断深入，各种专业性、管理性金融机构先后从人民银行和财政部门分离出来，并普遍采用分支式的组织形式。分业经营、分业监管成为我国改革开放以来金融业的主要特点，从而奠定了近30年来我国金融制度演进的内在基础。
中国入世后，金融业逐步对外开放承诺形成刚性的制度约束，我国金融业掀起新一轮横断层面的改革与对外开放。由于改革主线是在分业监管体制和金融机构公司治理结构上做文章，没有在纵向层面进行放权让利，打破金融垄断，而是中央金融部门进一步集中了各方面的金融资源，成为金融资源主要供给者和金融资源垄断者；地方作为资金支撑项目的落脚点，中小微企业、三农经济、县域经济等实体经济成为金融服务的薄弱领域，地方金融资源稀缺进一步加剧，存在严重的金融压抑。近几年来，为了推动地方经济社会的发展，地方政府大力发展地方金融，充分发挥金融对资源的配置作用，为实体经济提供金融服务。各种新兴金融机构、小微金融机构提升了地方金融的服务能力，拓展了地方金融市场的广度和深度，成为我国地方金融业重要的补充。在我国地方金融机构中，各种游离于体制之外的民间金融长期以来是中小微企业重要的资金供给者，民间金融活跃但缺少约束的现实状况，无疑加大了民间金融的脆弱性。
金融资源供给与需求不一致，中央金融部门与地方政府存在重重的博弈，导致金融运行成本增加。深化金融体制改革，优化金融资源配置成为当前社会各阶层和民间大众普遍关注的一个热点和焦点，建立国家与地方分层有序的金融监管体系成为必要。国家“十二五”规划第一次提出“强化地方政府对地方中小金融机构风险处置的责任”，明确指出地方金融发展和管理体系建设的问题，十分符合我国经济金融在纵向结构及横向结构均存在巨大差异的现状。2012年1月6日，全国第四次金融工作会议指出，强化地方政府金融监管意识和责任，有利于坚持发挥中央监管部门指导、协调和监督作用，维护金融业改革发展战略、金融宏观政策、监管规则与标准的一致性和权威性，又能引导和调动地方政府的积极性，大力改善金融环境，促进经济和金融健康发展。2013年7月1日，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》支持地方人民政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司的监管，对非融资性担保公司进行清理规范。2013年8月8日《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》进一步强调地方人民政府要在健全法治、改善公共服务、预警提示风险、完善抵质押登记、宣传普及金融知识等方面，抓紧研究制定支持小微企业金融服务的政策措施；切实落实融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、投资（咨询）公司、股权投资企业等机构的监管和风险处置责任，加大对非法集资等非法金融活动的打击惩处力度；化解金融风险，切实维护地方金融市场秩序。
中央金融业的高度集中垄断、地方正规金融的高度压抑以及民间金融的高度脆弱交叠存在，是近30年来我国金融业发展的现实状况。本文拟从我国金融管理体制存在10个方面的不匹配问题，探讨如何构建和完善分层有序的金融管理体系，强化地方政府金融监管，推动金融业市场化改革与发展，进一步优化金融资源配置，为地方经济金融持续稳定健康发展提供金融支撑和保障。
一、我国金融管理体制存在的不匹配问题
（一）我国金融体制纵向层面的不匹配问题
1.国家金融政策统一制定与地方金融政策制定权和经济差异化发展需求不匹配。金融政策是国家金融管理部门在法律法规赋予的权限范围内，在金融市场上通过各种金融工具或者金融手段，调节政府与非政府之间、中央政府与地方政府之间、国内与国外之间金融资产的流量与存量的各种行政性行为。金融政策主要通过利率、汇率等价格机制以及存款准备金、公开市场业务等数量供求机制，调节微观经济主体行为，实现市场供求平衡，提高资源的配置效率。此外，通过行政管理手段对金融法规进行完善和补充，实现一定政策倾斜突破和差异化管理手段是金融政策的重要补充职能。金融政策一般根据经济目标需要做出相应的调整，要具有可控性、可测性、灵活性和可变性，才能适应市场调节需求和经济形势的变化，充分发挥配置资源的作用。
国家各金融部门高度集中了金融政策的制定权与操作权，有利于确保国家金融政策的权威性与统一性，然而却忽视了金融政策灵活性、可变性的本质特征。实际上，我国幅员辽阔，各个省市经济社会发展水平、居民消费习惯、教育水平、文化传统、信用状况、民族特性等方面存在巨大差异。这种地域的差异性、经济发展不平衡对高度集中高度统一的金融政策形成制约，间接抵消了金融政策特别是紧缩性金融政策的操作效应。在我国金融政策操作实践中，扩张性和紧缩性金融政策呈现出严重的不对称效应。近10年来，我国紧缩性金融调控政策很难发挥市场调节的作用。
显然，国家相关部门统一制定的金融政策不可能充分考虑各个地方对金融政策差异化的需求，比较难适应地方经济社会发展的需要，从而导致国家金融政策的有限性与不对称性。地方经济作为金融资源供给主要落实地和金融政策主要调控对象，它的发展需要赋予地方政府一定的金融政策制定权与调控权，形成国家金融政策为主导，地方差异化金融政策为补充的金融政策体系，才能符合我国经济社会发展不平衡的现实状况，满足地方经济差异化、多元化发展的金融服务需求。
2.国家金融法律法规统一制定与地方金融立法缺失不匹配。法律法规是金融发展的制度基础，主要规范规定各种金融市场活动主体具有长效性行为以及相关经营交易活动。不同的法律法规体系决定了金融业发展的不同路径。作为单一制国家，我国金融领域的立法权主要集中在全国人大。国务院办公厅、一行三会、外管局、财政部以及发改委等部委分别从各自监管的角度，制定了一系列行政法规以及部门规章。上述的法律法规基本上涵盖了我国金融业发展的方方面面，并详细规定了各行业在市场准入、持续监管、自律管理等方面的市场行为，成为金融改革、金融发展的制度基础。金融法律法规与金融政策相比较，在较长时期内具有相对稳定是其主要特点。
然而，高度集中统一的金融法律法规保证中央立法权的权威性，却对金融业发展形成种种制度性约束：一是全国高度集中统一的金融法律法规必然造成金融资源的高度垄断集中，形成金融机构大而不倒的局面，不利金融风险的防范与金融市场化改革发展，其结果必然是银行捆绑财政，中央财政部门成为金融风险最后承担者；二是形成金融资源配置马太效应，加剧了东部、中部、西部之间、城市与农村之间经济发展的不平衡，落后地区、农村地区很难获得金融资源的支持；三是间接影响到金融机构经营机制，各大金融机构很难对地方经济社会发展提供特色化、差异化的金融服务，造成所谓地方正规金融高度压抑，发展严重滞后；四是地方民间金融作为地方经济差异化发展主要资金供给者，只能向地下化、灰色化发展，进一步加剧了民间金融发展的不规范和脆弱性。
我国现行集中统一的金融法律法规在一定程度上削弱了省级人大的金融立法权和地方政府的金融监管权，这就造成了地方金融监管空白、缺失与薄弱，在很大程度上制约了金融服务县域经济、“三农”经济、小微企业、民生经济等实体经济质量的提升。结果，发展地方特色金融，成为地方政府被动被逼被迫的选择。地方政府发布各种指导性文件支持地方金融发展，这从一定程度上增加了国家金融法律法规贯彻落实的难度，还在一定程度上造成地方金融管理混乱。随着社会主义市场经济的逐步确立和地方金融机构培育和发展，国家应赋予地方省人大一定的金融立法权和地方政府金融调控权和监管权，以此推动地方金融监管体制建立与完善，加快市场化改革发展。
3.国家金融业垂直监管与地方金融监管权缺失的不匹配。金融法律法规决定了金融业监管模式与金融机构组织结构。我国金融机构普遍采用分支式的组织形式，分业经营、分业监管是我国金融业主要特点。国家相关部门集中了我国金融业主要监管权，一行三会一局、财政部金融司、发改委财金司是我国金融业的主要监管者。
由于金融市场信息不对称，分业垂直、高度集中的金融监管体系导致监管条条分割，监管链过长，不能及时反映地方金融信息，导致监管成本增加，经营风险、道德风险的出现不可避免。以国有银行改革为例，金融资源供需失衡导致巨额的三角债与银行不良资产的出现，特别是四大国有银行在股份制改造过程中第二次剥离不良资产，其规模远远超过了第一次剥离水平。同时，由于受到金融监管成本与监管效率的制约，外汇管理局、证监会、保监会大多在州（市）一级设立监管机构；银监会只在经济发达县级设立分支机构或者办事处；人民银行作为县级唯一健全金融监管机构，由于部门职能限制，很难发挥扶持地方金融发展的作用。显然，高度集中、分业垂直金融监管体系很难真正实现有效监管，还造成了地方金融监管真空、监管弱化、监管滞后的出现。
近年来，随着地方新兴金融机构特别是贴近基层、贴近社区、贴近民生等小型微型金融机构的培育和发展，国家相关监管部门已无力激发地方各类金融市场主体的活力，难以完善对地方新兴金融机构的管理。各种游离于正规金融之外的民间金融活跃但缺少约束，在存贷利差过高情况下，加重了民间金融经营的投机性与风险性，违约破产所产生的社会成本加大，容易引发社会动荡。因此，参照我国分税制放权让利的改革措施，实施下行、下沉、下放、下移、下调的金融改革，让渡部分金融管理权给地方政府部门，增加地方政府金融管理的话语权，是健全地方各项金融监管制度，强化地方政府金融监管责任，优化金融监管资源配置，维护地方金融稳定的有效途径。
4.国家金融资源统一供给与地方金融资源缺失和差异化需求不匹配。金融资源只有发挥市场基础性配置功能，为实体经济提供服务，才能实现金融资源价值最大化。国家金融监管部门和国有大型金融机构是金融资源主要供给者和实际控制者，然而与消费、投资、出口以及政府公共支出相联系的金融资源需求主要来自地方项目单位，这就造成金融资源供给与需求的不一致。在过去30年金融制度变迁过程中，中央金融资源供给导向和地方金融资源需求导向虽然交替存在，但从总体上看，金融资源需求导向占据了主导地位。事实上，国家金融部门并没有真正掌握金融资源配置的主导权，而是受到地方政府投资主导型经济增长方式的巨大压力所趋使。
金融资源供给与需求普遍存在非均衡性现象，导致国家与地方之间、各金融机构总行与分行之间存在层层委托代理关系，导致金融资源配置的社会成本增加，不利于我国经济金融市场化改革的深入推广。金融资源的过渡集中，国家以权力配置金融资源成为必然，各个地方政府只有通过跑（步）部进京，寻求金融资源分配的政策倾斜。结果，权力干预有形之手代替市场无形之手配置金融资源，造成资源浪费和效率低下，同时，进一步推动地方政府加强对地方金融资源的调控配置，以满足贴近市场、贴近基层的金融资源差异化需求。
5.国家信用资金指导性配额与地方项目市场化资金需求的不匹配。1998年，我国取消了信贷计划指标，对银行机构信贷规模采取存贷比例控制，但事实上还存在变相的信用资金计划分配问题。在过去10多年信用资金指导性分配过程中，人民银行主要通过直接信用控制如信用配额、存贷比控制以及选择性货币政策如消费者信用控制、证券市场信用控制等手段控制社会信用总规模。以信贷资金分配为例，中国人民银行通过信贷额度发放指导性计划对各大商业银行进行调节；各大商业银行在人民银行规定计划限额范围内在内部层层分解，下达各级分行年度信用资金分配计划，实现了通过信贷分配计划对各省级分行进行二次控制。同时，人民银行各省级分行还监控辖区内信贷资金分配计划，加强对地方金融控制。
信用资金计划分配的制度安排造成落后地区信用资金流出不可避免，而金融机构分支式的组织结构则为信用资金流出提供了便利。由于地方实体经济的各种落地项目是按照风险收益的市场化原则进行经营，在利率管制、汇率管制的情况下，金融市场上的价格机制还不能充分发挥市场机制的调节作用，这就促使各金融机构总部通过信用资金跨省市调动，主动追求短期利益最大化，结果导致地方金融发展的长期非理性，金融资源从中西部地区向东部地区流动，从县、州（市）两级向中心城市集中。全国各地金融资源分配不均的情况更加突出，使得贴近基层、贴近市场以及经济落后地区的金融资源更加稀缺。显然，作为金融制度核心要素的金融交易关系依然是一种以政府为主体的配额交易关系，使得落后地区风险较大或者收益较低的项目很难获得正规金融支持。
（二）我国金融体制横断层面的不匹配问题
1.金融分业垂直监管与金融资源横向共享不匹配。在我国金融监管制度演进路径中，金融业基本上形成了分业监管模式。由于受到传统计划经济体制的影响，我国金融监管不仅形成条条分割式的监管体系，还存在“九龙治币”的问题，造成金融监管部门之间相互推诿，监管效率低下，金融监管弱化、金融监管真空、金融监管滞后成为不可避免现象，这不利于金融风险及时防范与化解，同时还留下了大量金融政策、金融法制的空白。各个监管部门之间难以实现金融信息共享，这不利于金融市场基础制度建设，充分发挥市场配置金融资源的作用。以债券发行监管为例，发改委、证监会、人民银行分别负责非上市公司债券、上市公司债券以及中期商业票据发行的监管权，财政部则代理地方政府债券发行。为此，温家宝在全国第四次金融工作会议上明确指出，我国债券市场管理不统一，市场互联互通不顺畅，不利于完善债券市场管
理体制，建立统一准入制度和监管标准，落实监管责任，扩大债券市场规模，营造良好的市场制度环境。
分业垂直金融监管体制与“九龙治币”金融监管模式容易形成监管真空，存在监管套利，导致监管成本过大，监管缺乏效率。在全球金融业普遍实行混业经营的大背景下，金融监管边界越来越模糊，这从一定程度上需要加强金融监管部门之间的横向联系。近几年来，随着我国金融机构逐步实现综合经营，地方作为资金支撑项目的落脚点和金融资源主要需求者，更需要充分发挥地方政府信息资源的优势，主动优化配置金融监管资源，为金融业发展提供良好制度环境。
2.我国金融高货币化与金融发展低效率不匹配。经济落后国家和地区，其经济增长需要积累一定货币资金。货币资金积累越多，计划投资的规模就越大，经济增长也就越快。M2是用来度量货币资金供应重要指标，它与名义GDP比值（货币化指数）反映了一个国家金融发展程度。西方发达国家货币化指数接近1左右时，普遍存在一个倒U的拐点，此时，一个国家金融发展建立了相对成熟、完善的金融服务体系。上世纪90年代中期，我国货币化指数全面超过欧美发达国家水平，接近日本水平，货币化指数并没出现历史性拐点，而是继续保持上升趋势。2005年，我国货币化指数创下历史新高，攀升到1.8左右，此后一直保持相对较高水平，并没出现所谓的货币化拐点。
高货币化是我国改革开放30多年来金融高度集中垄断的结果，这也是我国经济增长奇迹的一个重要因素。我国高货币化是国家通过对货币供应量控制满足消费、投资、出口等方面货币资金需求，获得了巨额的货币红利，促进了经济增长。然而，高货币化没有真正反映我国金融发展的实际状况，还从一定程度上表明我国金融业运行效率十分低下，计划的货币资金与信贷资金供给仍然是我国信用资金主要供给手段。中央金融存在高度垄断、地方正规金融存在高度压抑以及民间金融存在高度脆弱相互交叠，造就了我国金融的高货币化现象。结果，我国货币政策不对称效应出现了，地方各种游离于体制之外的民间金融作为县域金融的重要补充，间接地抵消了缩紧性货币政策的效应，紧缩性货币政策在我国是低效甚至是无效的，中央对经济的宏观调控能力有限。
探索建立统一规范的国家金融监管部门，可以代替目前金融监管机构之间的部门联系会议，形成稳定固定的监管机制，实现金融监管信息共享，推动我国金融市场化改革。结合我国国有金融机构的现实状况，组建金融国资委是实现超级监管的有效途径。金融国资委不仅将管理财政部、汇金所持中央级国有金融资产，还将使中国人民银行逐步从管理出资人职责及部分金融监管职责中退出，银监会、保监会及证监会三家监管机构将从出资人角色中逐步退出，集中行使金融监管职能。
在探索地方金融管理体系建设过程中，各省市可以借鉴中央金融国资委以及上海市、成都市等地方成立金融国资委的管理经验，组建地方金融国资委，改变地方金融机构由国资委、金融办等部门多头管理而不统一的现状。成立地方金融国资委有利于理顺地方金融机构出资人管理职能，实现地方金融机构之间管理信息的横向共享，促进金融资产保值与增值，完善地方金融管理，推动地方金融发展。
H. 刘光溪：县域经济发展的金融突破
刘光溪：县域经济发展的金融突破2014年中国金融
—加快外生供给型金融制度安排向内生需求型转变
云南省金融办党组书记 主任 刘光溪
县域经济是调整经济结构，转变经济增长方式，实现城乡统筹发展，解决区域经济发展不平衡的关键。中央在党的十六大第一次提出“县域经济”概念，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”。胡锦涛同志在十七大报告中指出“解决好农业、三农、农民问题，关键在于发展和壮大县域经济，才能统筹城乡发展和区域发展”。党的十八大提出“要加大统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，进一步强化和提升县域经济发展定位。
金融是现代经济运行的核心，县域经济需要县域金融提供资金聚集、价格发现、风险管理和成本管理，才能实现对资源的基础性配置，提升县域经济增长的活力。2012年1月6日，全国第四次金融工作会议提出，要深化三农金融改革，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的三农金融服务体系，并要求小金融机构立足当地、立足基层，主要支持小型微型企业发展。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议报告提出，要引导金融机构加大对经济结构调整特别是“三农”、小微企业、战略性新兴产业等的金融支持。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，要优化“三农”金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的协同作用，发挥直接融资优势，支持经中央批准的农村金融改革试点地区创新农村金融产品和服务，推动加快农业现代化步伐。
国家高度重视县域金融极度薄弱的现状，这也是近年来我国金融市场化改革普遍关注的焦点和难点。在过去近30年的金融体制改革过程中，我国金融业形成了中央金融高度垄断、地方正规金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局[1]，而县域金融改革始终遵循了外生供给型的发展路径。要正确理解这种制度安排的内在逻辑，需要认真分析、认真研究我国经济金融制度的演进路径，寻求县域金融外生供给变化的动态演化过程，从而正确理解它是如何通过惯性趋势达到当前状态，才能实现县域经济发展金融瓶颈突破，建立符合县域经济发展的金融制度和金融服务体系。
一、县域金融外生供给型制度安排的内生逻辑
制度演进如同生物进化过程一样，是一个不断选择和发展的连续过程。今天的制度几乎总是表现出与昨天的、常常是一个世纪或者更早的制度强烈的联系[2]，而未来的制度又是今天制度演进的结果。我国县域金融外生供给型金融制度的安排，是近几十年来我国政治、经济甚至文化制度共同演进的结果。
（一）社会主义改造剥夺了民间金融基本生存权
新中国成立后，我国选择了以公有制为基础的社会主义发展模式，在这一模式主导下，金融国有化成为强制性制度变迁必然选择。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，金融业属于国家经济命脉的重要行业，应受国家严格管理。在此背景下，各种私营金融业不可避免地开始从分散走向集中，进行公私合营的改造。1952年5月，中央财政经济委员会发出指示，对全国金融业进行全面改造，淘汰钱庄和私营银行；对实行公私合营银行进行人员整编、机构合并。中国人民银行制订“彻底改造合营银行，坚决淘汰私营行庄”方针，对私营钱庄实施公私合营，或者自行淘汰；对合营或联营的大银行整顿合并为一个统一的公私合营银行，除损益自理外，业务、人事归当地中国人民银行管理[3]。人民政府通过没收控制国家经济命脉的全部官僚资本，把它们改造成为国营银行，把全部私营银行和钱庄改造为在国家银行领导下的统一的公私合营银行，由国家集中经营银行信贷、保险业务和黄金、白银、外国货币交易[4]。
金融业的社会主义改造迫使各种私营银行、钱庄、信托公司改造成为中国人民银行领导下的统一的公私合营银行，由北京总管理处进行统一管理。1959年，公私合营银行的各地分支机构并入当地人民银行[5]。金融业公有制改造制度安排一方面是基于稳定社会、打击投机的需要，另一方面是为了消灭所谓以私有制为基础的借贷制度，建立以公有制为基础的社会主义制度。合作金库、钱庄、典当、各省地方银行机构、农工银行、农民银行、县银行[6]等县域金融机构由于官僚资本、私人资本等性质被终止、没收与兼并，形成国有的、统一的全国性金融机构，完全摧毁和剥夺了原来已经存在的、以民间金融为主体的县域金融服务体系。
（二）高度集中的大一统金融体制剥夺三农金融发展权
1956年，我国完成了对生产资料私有制社会主义改造，逐步形成了高度集中、高度垄断的计划经济体制。生产资料公有制占绝对统治地位，无论是企业或者个人的经济活动均纳入了国家指令性计划，整个社会没有商品生产与交换，也没有市场机制，国家用行政命令管理经济。在这种制度安排下，基本上否定了现代金融对经济增长推动作用，金融机构只是作为国家财政预算的一个核算部门，建立全国统一的高度集中的金融体制成为必然。
实际上，早在1953年，人民银行开始建立了集中统一的综合信贷计划管理体制，通过“统存统贷”的管理办法把银行信贷计划纳入国家经济计划[7]。1959年以后，公私合营银行、农村信用社以及其它国有银行先后并入当地人民银行，形成了大一统金融体制，其分支式的组织机构分布全国各地，成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。中国人民银行作为全国唯一的国家银行，统一经营各项信贷业务，所有单位和个人只能与国家银行发生信贷关系，商业信用被禁止[8]。农村信用社被集体化、准国有化后，已经不是合作性质的基层金融组织机构，以利息、租金为基础的三农信贷交易被全面禁止，钱庄、典当以其它合作性质的金融机构全面停止了经营或者被并入当地人民银行，三农金融发展权实际上已经完全被剥夺。
（三）重工业优先发展战略剥夺了三农金融内生需求权
确立重工业优先发展的赶超战略，建立现代化工业体系，成为新中国赶超美国等发达国家最主要途径。优先发展重工业需要投入大量资源，只有把私营企业改造成国营企业，把多数农民组织到农业生产合作社里，才能保证经济剩余的积累流向重工业部门，摆脱重工业优先发展资源短缺的约束。1956年，我国建立了工场手工业式的农业合作社，这是一种共同劳动、共同所有的人民公社化经营模式，但是一种低级、落后、愚昧和强制性的原始公有制，是中国几千来农民革命均贫富思想的集中体现，并不是现代意义上的产业化、机械化和市场化的高级农业合作社。这种农业合作社基本上排斥了商品经济在农村地区的存在，国家通过统销统购政策强制性占有农村剩余产品。
为了实现农村金融剩余的集中和农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，政府通过信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系[9]。农村信用社已经不是农民自愿入股参与的基层金融组织，更多的是承担小农经济向社会主义经济过渡的政治任务。所有社员不论自愿与否都加入了信用合作社组织，并且只有入社的义务，不能享受退社的自由和权利[10]。随着高级社和人民公社的建立，农村信用社最终被人民银行合并，成为政府获取农村金融剩余的工具。国家通过对农产品剩余和农村金融剩余的强制性索取，排斥了市场机制作用的发挥。限制生产要素流动，扭曲生产要素和产品价格，成为重工业优先发展赶超战略廉价占有农村剩余资源的主要手段[11]。农村剩余资源被强制性剥夺，商业性生产、交换、消费基本上不存在，农村金融内生性需求自然失去了存在的经济基础。结果，城乡二元分治问题严重，三农问题代价沉重，城镇化推进缓慢，农业比较优势难以发挥，大规模农业人口长期处于贫困之中[12]。
（四）小农经济长期以来难以形成内生性金融服务需求
我国传统上是自给自足小农经济占统治地位的国家，但只存在农民个人占有，不存在个人所有土地制度[13]。农民只能向大土地所有者或者集体租种土地，主要以实物地租形式缴纳，货币地租、劳役地租只是部分存在[14]。自给自足小农经济长期在广大农村占据统治地位，所要求的货币化、商业化、市场化程度较低，只有少量以货币为中心的商业性交换。广大农村生活在这种以传统为纽带小农经济社会里，内部自生性经济变化只是很小的因素，缺乏足够的经济进步[15]，基本上延续了父辈的生活足迹，导致农村地区长期以来缺乏内生性金融服务需求。货币化支付只是起着非常小的作用，经济生活货币化并没有占据主导地位，而每一项工作任务都具有货币化报酬，是市场经济社会存在的前提条件[16]。
社会主义农业合作社作为一种低级公有制模式，基本上排斥了货币经济在农村地区的存在，反而强化了原始的物物交换，我国农村地区没有真正出现现代化农业生产。1979年，我国进行家庭联产承包责任制改革，农民主要以余粮的实物形式上缴给国家，通过劳役地租形式相互交换和调节劳动力的使用，这种非货币化的生产方式、生存方式普遍存在我国广大农村特别是山区和落后地区，直到本世纪初才发生根本性改变。实物地租或者劳役地租一方面反映了物资匮乏，另外一方面说明了农户手中没有足够用于交换的资金。工作和生活没有普遍货币化，这意味着生产者普遍缺乏市场，对于货币收入只是例外而非常规的社会[17]，很难产生内生性金融服务需求。
（五）家庭联产承包责任制非自由契约的制度安排严重地束缚了三农金融发展
党的十一届三中全会确立了改革开放的方针路线，部分省市开始探索家庭联产承包责任制改革，扭转一大二公社会主义实践造成人民生活极端贫困的现状，首先解决广大农民生存问题。1985年，全国土地经营制度改革任务基本完成，人民公社彻底退出历史舞台。家庭联产承包责任制是在高度集中的社会主义公有制背景下所进行的一种所有权模糊的土地制度改革，不可能突破所谓以公有制为主体的制度束缚。土地所有权是国家和集体所有，农户只能取得土地承包经营权，但这种制度改革适应了我国人口众多、市场化水平低、财政收入低和经济落后的基本国情，极大解放了农村社会生产力。
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[10]何广文, 2006.三农金融改革与创新的逻辑思路,银行家[J],第2期.
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[13]高德步,2001.世界经济史[M].中国人民大学出版社,第36-37页.
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[15]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第8页.
[16]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第33页.
[17]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第33页.
[18]林业、草地、海滩等公共资源都是采用承包责任的使用方法,其产权归集体所有.
[19]中国银监会,关于调整放宽三农地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新三农建设的若干意见》,银监发〔2006〕90号.
[20]刘光溪,2012.完善地方金融管理.中国金融[J],第15.
[21]王军,2011.县域经济创新发展的体制支撑[M].北京,人民出版社,第264-265页.
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I. 刘光溪:深化金融体制改革重在民生化 加快消除“金融二元制度” 支持实体经济发展
深化金融体制改革重在民生化
加快消除“金融二元制度”支持实体经济发展
随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深入和完善，我国实体经济迅猛发展。经济的民间化、民营化、民生化、社会化和市场化程度日益提高。而在计划经济体制下建立起来的金融体制，虽然实现了横向层面上分业经营、分业监管的改革，但整个金融业无论是管理体制还是市场化程度都远远落后于经济发展的速度，一定程度上制约了经济的发展，并带来一系列社会民生问题。在关注民生、重视民生、发展民生的呼声下，金融民生化成为当前金融改革必须面对的要求。金融民生化包括了市场化、民营化、基层化的内涵，旨在适应经济社会发展进步的要求，由大一统和国有主导的金融体制向民营、民生和草根金融为主的金融体制转变，实现金融体质改革的最大红利。
本文意在分析滞后的金融体制改革和金融业市场化发展引发的系列矛盾中最为凸显的县域金融和民间、民营金融困局，力图探索通过由横向到纵向层面的金融体制改革，促进地方金融组织体系建设；通过改革大一统的金融市场格局，进一步提高金融市场化程度；通过大力发展民营金融力量，提高整体金融服务水平和能力。探讨如何以顺应经济发展大势与民生关注要求的金融民生化改革，加快消除金融二元制度，支持实体经济的发展。
一、金融体制改革深化的导向选择
新中国成立后我国金融业发展史及其改革演进历程有其历史必然性。同样，随着社会经济的不断发展和变化，深化金融改革在体制方面由横向到纵向，在市场方面由大一统到放权让利，在实施内容方面由国有到民办的导向亦是必然性的选择。
（一）由横向到纵向
改革开放30多年来，我国在计划经济体制下构建起来的金融体制，作为经济体制改革的重要组成部分，取得了很多成效，各种专业性、管理性金融机构先后从人民银行和财政部分离出来，并普遍采用分支式的组织形式形成了我国金融业分业经营、分业监管的主线，在横向层面形成了多层次、多类别的金融管理体系和金融市场体系，为我国实体经济的发展做出了积极的贡献。
但由于改革主线是在分业监管体制和金融机构公司治理结构上做文章，没有在纵向层面上打破金融垄断，形成中央金融部门长期高度集中各方面的金融权利和金融资源的局面。中央对金融业的高度集权和地方金融高度压抑，致使在金融体制的纵向层面存在着国家金融政策统一制定与地方金融政策制定权和经济差异化发展需求不匹配；国家金融法律法规统一制定与地方金融立法缺失不匹配；国家金融业垂直监管与地方金融监管权缺失的不匹配；国家金融资源统一供给与地方金融资源缺失和差异化需求不匹配；国家信用资金指导性配额与地方项目市场化资金需求的不匹配的状况。
相对于整个经济体制改革而言，金融体制改革呈现出明显的滞后性。金融体制的不健全加剧了城乡金融二元制度的存在，影响县域经济的发展和城乡统筹，进一步加剧城乡经济二元化，影响国家经济结构发展不平衡。纵向结构中省市县一级金融监管力量的缺失，致使民间金融“自由”发展，乱象丛生，民间金融风险积累引发民生问题、社会问题。
在“十八大”报告中提出：新时期、新的历史背景下，改革开放往前推进必须重视顶层设计。金融体制改革的顶层设计更是面临改革攻坚“深水区”的跨越：即充分认识原有的金融横向改革和横向结构的不足，加快金融体制纵向方面的改革，纵深加快地方金融的组织体系建设，构建纵横交错的金融监管结构，赋予省级人民政府或者县级人民政府，分层次的，对金融的监管权和调控权，走发达的市场经济体制所走的三重金融监管体系道路。
（二）由大一统到放权让利
建国以来，我国以大一统的金融体系取代了原来存在的以民间资本为主体发起设立的各种基层金融机构。改革开放后，通过对大一统的金融体系实行以公有制为主体前提条件下的渐进式的改革，四大国有银行在全国设立了分支式的机构，形成了以银行、保险、证券为主体，其他金融机构为补充的现代金融体系。在大一统的金融体制演进过程中，国有金融机构经历了商业化经营和股份制改造两次的市场化改革。改革的结果是国有金融机构凭借其分支组织结构的便利，高度集中了金融资源，加剧了基层金融服务的缺失，加剧了金融资源分布不均。
经过30年社会主义市场经济改革，我国大部分商品市场、劳务市场基本上实现了市场化，对外贸易实现了自由化。作为稀缺资源配置的金融市场改革，却一直处于从属地位，是其他改革（特别是国有企业改革）的“配套工程”，并没有以释放金融独立要素的功能为目标进行改革，其市场化程度远远滞后于其它市场发展，大大制约了相关市场的市场化改革和竞争力的提升。
大一统的金融市场格局下，严格的市场准入限制，将民间民营金融排挤与正规金融市场之外，造成执行国家宏观经济指导政策的金融市场结构不完整。严重的利率管制，丧失了利率作为资金价格对资本市场的调节能力。金融市场无细分，金融业态不丰富，金融融资工具单一，不足以满足经济快速发展中，不同经济实体的不同金融需求，致使中小企业、民营企业发展融资难融资贵的困境长期难以解决。金融对实体经济的资源配置活力严重不足，形成了大经济小金融的发展现状。
现在，犹如走到经济爬坡过坎的“十字路口”，要突破金融市场发展相对于实体经济发展的滞后性带来的矛盾，就要打破粗线条的大一统金融市场格局，放权让利，培育多层次、多元化、多样性的金融市场细分，提高金融市场化程度；坚定不移的走利率市场化道路，发挥利率作为金融价格的市场调节功能；尊重并引导市场“原创”的创新型金融产品，将金融对促进经济发展的适配能力充分发挥出来。
2013年7月1日，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》支持地方人民政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司的监管，对非融资性担保公司进行清理规范。2013年8月8日《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》进一步强调地方人民政府要在健全法治、改善公共服务、预警提示风险、完善抵质押登记、宣传普及金融知识等方面，抓紧研究制定支持小微企业金融服务的政策措施；切实落实融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、投资（咨询）公司、股权投资企业等机构的监管和风险处置责任，加大对非法集资等非法金融活动的打击惩处力度；化解金融风险，切实维护地方金融市场秩序。
（三）由国办到民办
我国金融市场国有式的制度安排基本上排斥了各种内生性民营金融机构的发展。严格限制民营资本为主发起设立金融机构的一系列制度机制障碍，使得蓬勃发展并对GDP贡献占主导地位的非公经济被限制在正规金融领域外，民间资本只有走向地下、进入灰色区域，形成我国独特的民间金融现象。
2012年，国家金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则，但相关政策的实质性内容并没有突破姓公姓私、姓国姓民的体制性障碍，民间资本进入金融领域的玻璃门与弹簧门现象并没有从实质上得以解决。结果，现有民营金融机构只是局限在小贷、村镇银行、担保公司、典当以及私募股权等几类，在银行业、证券业、保险业、租赁等主要金融领域基本上是国有金融机构一统天下，民营资本只能参与入股，而不能由其主发起设立金融机构。2013年7月1日，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发〔2013〕67 号）明确提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，这是国家第一次明确提出试点民间资本主发起设立自担风险的小微型民营金融机构。2013年8月8日，《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》（国办发〔2013〕87号）强调进一步丰富小微企业金融服务机构种类，支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。
加快推进金融市场化改革，就要消除体制机制障碍，合理规范引导民间资本成立形式多样的民营金融机构，弥补正规金融所留下的金融服务空白，满足不同实体经济的融资需求，才能充分发挥金融资源对实体经济的配置和引导作用，实现城乡、区域一体化的统筹发展。加快金融体制改革，就要逐步打破国有与民营的分别界限，消除所有制认识误区在金融领域的负面影响，打破国有金融机构高度集中垄断的现状，大力发展民营金融机构，推动地方金融特别是基层金融、县域金融市场化改革，消除金融压抑。金融资源高度集中、县域金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局，迫切需要国家放宽金融市场准入限制，重新鼓励民间资本参与设立金融机构，支持实体经济的发展。
二、金融民生化的重大现实意义
改革开放，特别是近5-10年来，我国金融市场外生供给型金融制度的安排越来越无法满足经济发展的金融内生需求。更多贴近民生、解决民生金融需求的基层金融、草根金融以自发的形式在金融市场上孕育而生、存在和发展。一端是以国有背景为主、规模化经营、对金融资源具有先天垄断性优势、国家宏观货币政策、金融政策的传导者、执行者的所谓的“正规金融”；一端是民间自发、民营为主、经营模式灵活分散、以市场化和逐利性为其显著特征、因市场需求而生存发展的所谓的“非正规金融”，形成目前我国金融市场上的“两端”阵营。
（一）金融民生化改革，加快消除金融二元制度，支持县域经济发展实现新突破
城乡经济结构二元是社会历史进程到工业化、城镇化阶段必然出现的，而由此带来诸多二元制度现象，最为明显的是“金融二元制度”。长期以来我国城乡二元经济结构与金融二元制度共同存在，互为因果，又相互影响。要解决制约经济社会发展的城乡二元经济结构问题，就必须走城乡统筹的道路。城乡统筹发展需要“三农”金融服务体系提供支撑和服务保障，才能优化资源配置，改善长期以来城乡金融割据、农村基层金融发展规模与结构严重失衡、农村金融服务严重不足所造成城乡二元金融差异，促进城乡二元经济结构向一元经济结构转变，实现经济可持续发展。
但是在我国分业垂直的金融体制下，县域金融却脱离了县域经济的发展。伴随着市场经济体制改革推进，商业化经营逐渐成为国有银行的主要追求目标。在利润最大化驱动下，国有银行分支式组织结构为将县域资金向大中城市和发达地区集中提供了便利，导致贴近基层、贴近三农，投放于县域的信用资金普遍缺乏，加剧了县域金融资源稀缺。“一行三会”作为中央金融管理部门，通过分业垂直的分支式组织结构对金融业进行监管，金融机构的股份制改造和市场化改革，使得大多中央金融监管部门主要集中于省市一级。人民银行成为大多数县级唯一中央金融管理部门，但由于职能受限，不可能对县域金融实施有效管理。无论是商业性或者管理性金融机构都是垂直型分支式的组织结构，不受地方政府管辖，只对上级行负责，造成了县域正规金融具有很强的独立性。在利润最大化和监管风险最小化双重驱动下，导致县域金融脱离县域经发展，县级政府发展地方经济很难获得特色化、差异化的金融支持，严重剥夺了县域金融对实体经济配置的活力。
据统计，1980年信用社农民储蓄存款余额为117亿元，到2000年这个数字翻了近106倍，达到12355亿元，而同期贷款余额仅从50亿元增加到3588亿元，无论是增长速度还是数量上都远远落后于存款余额.农村资金通过金融渠道大量流出，流出量逐年增多。农民没有从正规金融渠道获得与足够的满足实际需求的贷款，而只有转向民间借贷。
1997年中央金融工作会议确定各国有商业银行收缩县（及以下）机构的基本策略后，国有银行从农村收缩网点，全国近3.2万个邮政营业网点获得了巨大的吸储空间，年吸储额度从1998年的557亿元剧增到2002年的1465亿元，其中65%来自县（及以下）地区，乡镇及所辖地区农村占34%。但邮政网点的主营业务是吸收储蓄，只有少数邮政网点可以发放少量贷款，所以大部分邮政储蓄资金通过转存央行或投资国家重大建设项目而直接流出农村。正规金融向农村索取金融剩余多，而金融供给不足。1979年至2003年这25年来，农村净流出资金年平均达到498亿元之多。
国家社会经济进程发展到工业化、城镇化阶段，都不可避免的会出现城乡经济二元结构和城乡金融二元化现象。各国政府都通过政府引导、国家补贴等政策措施和手段解决农村金融的稀薄问题，保障农业经济发展所必须的农村金融服务。但在我国金融体制的不健全却加剧了这一现象。从2001年到2005年，我国农业总产值在国民生产总值中占得比重都在15%左右，而同期金融机构对农业的贷款却仅维持在5%左右，农业部门对国民经济的贡献和国家金融部门对其的支持极不相称，严重影响和制约了我国农业经济的健康发展。
“三农”工作一直备受中央重视，近几年来，在多个部门、多项政策的共同支持下，信贷对“三农”的投入，金融支持“三农”发展的力度持续加大。截至2012年底，全部金融机构本外币农村（县及县以下）贷款余额为14.5万亿元，同比增长19.7%，占各项贷款余额比重21.6%，较2007年末增长188.6%，5年间平均年增速为24.4%；农户贷款余额为3.6万亿元，同比增长15.9%，占各项贷款余额比重为5.4%，较2007年末增长170.1%，5年间平均年增速为22.3%；农林牧渔业贷款余额为2.7万亿元，同比增长11.6%，占各项贷款余额比重为4.1%，较2007年末增长81.1%，5年间平均年增速为13.4%；全口径涉农贷款余额为17.6万亿元，同比增长20.7%，占各项贷款余额比重为26.2%，较2007年末增长188.2%，5年间平均年增速为24.3%。
在推动农村金融创新方面，人民银行于2011年7月分别印发《关于建立农村金融产品和服务方式创新专项监测报告制度的通知》和《关于开展涉农信贷政策导向效果评估的通知》，建立了按季度监测制度，动态、全面掌握各地推进创新工作进展，加强对县域金融机构涉农信贷政策导向效果评估，全面提高信贷政策对“三农”的导向力。银监会2012年发布了《关于实施金融服务进村入社区工程的指导意见》、《关于实施阳光信贷工程的指导意见》和《关于实施富民惠农金融创新工程的指导意见》，引导农村中小金融机构启动“三大工程”，针对农村地区金融需求差异大、抵押担保物缺乏等特点，研发新产品，探索新服务。
2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》用“保供增收惠民生，改革创新添活力”概括了2013年农村工作目标，连续十年中央一号文聚焦“三农”经济。“三农”经济既是实现城乡统筹发展，全面建成小康社会的关键；又是牵系广大农村千家万户的民生经济，是国之根本。“三农”经济发展需要“三农”金融提供支撑和服务保障，但深受高度集中高度垄断的金融体制的影响，“三农”金融服务体系始终是我国金融体系中最为薄弱的环节，难以满足“三农”经济多样化发展的金融服务需求，制约了农业现代化的提升，“三农”问题成为城乡统筹发展的重要障碍。如何以“改革创新”的方式构建适应“三农”经济发展的金融服务体系，实现“惠民生”的目标，成为一项紧迫而艰巨的任务。
（二）金融民生化改革，解决中小微企业融资难题，支持实体经济发展实现新跨越
改革开放以来，我国民营经济迅速发展，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，是促进社会生产力发展的重要力量。目前，民营经济所作的贡献，在GDP、全社会固定资产投资、全社会税收、进出口总额、城镇就业人员中的比重都超过1／2以上，不少占到2／3左右。我国的民营企业以劳动密集型、低技术的行业为主，仅制造业、批发零售餐饮业就集中了民营企业的75％。绝大多数民营企业无论是在其初创期，还是发展期，主要是依靠自我积累、自我筹资发展起来的。但是，由于这些企业管理水平低、生产规模小、创利能力弱，要进一步发展，都受到资金严重不足的制约。民营企业有着巨大的资金需求，然而，从银行所得到的贷款不足银行贷款总量的2％；通过发行股票融资的民营企业在我国证券市场的上市公司中约只占9％左右，这里还不包括那些以较高昂的代价购买别的上市公司的股份而曲线上市的；在债券市场上占有的份额则几乎为零。民营企业的融资难，突出表现为中小企业难、中西部地区难、小城镇难，而这又恰恰是我们经济发展需要加大支持力度的重要环节。
近几年来，国务院出台了一系列支持中小民营企业进行产品结构调整和技术改造的政策，这些政策在一定程度上缓解了部分中小民营企业目前融资难问题。但由于种种因素的影响．中小民营企业融资仍受到诸多限制，其融资难的问题并未得到解决，主要表现为：1.直接融资方面：资本市场为中小民营企业提供的融资渠道有限，门槛过高。中国资本市场结构尚存一定的缺陷，证券市场门槛高，创业投资体制不健全，加上民营企业规模小，承担不起股票发行的费用，也不易取得公开发行上市的资格。中小企业板固然为中小企业提供了一条通过资本市场进行融资的途径，但并不会成为上千万家中小企业最主要的融资渠道。至于发行债券，目前发行的重点建设债券和地方企业债券，利率固定，期限较长，主要用于进行资本密集型大规模项目的投资，带有政府主导垄断的推动型色彩，一般民营企业难以进入。中小企业难以通过资本市场公开筹集资金。二板市场的建立和发展对多数高科技型中小民营企业来说只是雷声大、雨点小。可为广大中小型企业提供融资服务的地方股权交易市场和风险资本市场这类小型资本市场的从全国范围来看堪称缺失，使中小民营企业失去了直接融资的主要渠道。绝大多数民营企业的中长期投资，主要靠民间借贷市场、私募股本、企业互保加债转股等非正规、小范围的集资或股权融资取得，此类融资规模小、成本高、风险大，使投资缺乏稳定性与可持续性。